暗箱操作见怪不怪——工程招投标乱象一览.doc

暗箱操作见怪不怪 —— 工程招投标乱象一览 工程建设项目一个合同标段小则上千万元，大则几十个亿，资本流量密集，利益涉及面广，巨大的金钱诱惑很容易引发一些腐败分子铤而走险。 据悉， 2009 年 9 月份，审计署开始对“ 4 万亿”投资计划开展了“中央扩大内需有关政策措施实施情况及效果专项审计调查”的全面审计活动。其中，特派办入驻商业银行地方分支机构，主要是调查银行信贷有没有流向国家限制的行业、股市和楼市，是否用于扩大内需，是否用于国家支持的产业。被业内人士称为新一轮的“审计风暴”。 其实，早在 4 万亿公布伊始，审计署就下发了关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知。 2009 年 2 月份，审计署表示， 2009 年加大对 4 万亿投资中的重特大投资项目、重特大资源环境保护项目、重特大民生工程项目、重特大突发性公共事件等的全程跟踪审计。按理说，审计国家财政资金是一直都在做的例行工作，其目的是通过审计会促进国家财政资金安全有效的使用，促进国家宏观政策的贯彻落实并达到预期效果。这次审计也不例外，之所以引起业内、业外的“过度”关注，也正是基于工程建设领域“一个愿打，一个愿挨，见怪不怪”的暗箱操作现象。 暗箱操作的怪现象 暗箱操作的怪现象表现在工程建设的各个环节，最为典型的是在工程招投标领域。随着国家一系列法律、法规的颁布实施，招标发包工程的范围、方式、程序和责任都有了明确的法律规定，不愿招标、抵制招标的现象已经不复存在。但与此同时，投标人走关系、跑门路或当“托儿”陪标，评标委员会与投标人之间权钱交易、暗箱操作、内定招标人的“猫腻”现象仍时有发生。 怪现象之一：明标暗定 其一是在“标的”上作文章。从表面上看，建设方手中各项手续、招标文件、公告等一应俱全，符合公开招标投标的要求，私下里却将标底 泄露给“内定”的竞标者，使其“一投即中”。 在南平市检察院侦破的福建省中医学院基建处原副处长陈某某受贿案中，翁某某为拿到中医学院的新校区工程，在 1999年至 2003年间多次行贿陈某某。而陈某某在医学院新校区工程的招投标活动中，也投桃报李与翁某某在开标之前串通勾结、透露标底，最终陈某某因犯受贿罪被南平市人民法院判处有期徒刑 14 年。 其二是在“选择”上作手脚。特别是在邀请招标的“有限竞争招标”过程中，更容易出现明标暗定现象。本应邀请三家以上能力强、资信好、能满足施工要求的施工企业参加招投标。但是有些建设单位 为了将工程发包给“内部钦定”的项目经理，他们用足“选择”权，装模作样地邀请其他几家资质等级低、业绩较差的施工企业前来竞标，如此以来，其“意中人”便鹤立鸡群“十拿九稳”。青岛某镇一家建筑公司 2002 年参加市区某事业单位的项目工程招标、投标的整个过程里，该公司都十分优秀，顺利过关，可最后在开标的时候，中标的却是另一家综合实力远不及他们的小公司。类似的情况不胜枚举，靠实力取胜的施工单位除了感叹关系不硬之外，也无可奈何。 其三是在“分包”上下功夫。如果前两招不灵，建设方就会以赶工期、进度滞后等为理由，指定分包单 位，拦腰砍掉“油水大”的分项工程让“自己人”来施工，而中标单位碍于诸多因素只有忍气吞声。 怪现象之二：规避招标 根据有关地区的规定，工程造价达到一定标准，必须进行公开招投标。为了规避招投标，有的建设单位把功夫下在“源头”，在报建项目时，瞒报少报，或化整为零，使工程项目规模低于依法必须招标项目的规模标准，从而达到规避招标的目的。这样既可内定关系人承建，又可少交各种规费。有的建设单位以土地开发、招商引资为名，指定施工企业承建，合同上冠以“引资开发”，实际上按施工进度支付工程款，逃避工程招投标。甚至有些地 方领导还利用职权，将工程强行肢解，使肢解后的每项工程都达不到要求，从而可以通过议标的方式自己指定施工队伍。 怪现象之三：哄抬标价 其一是“围标”。即招标者与投标者之间、或者投标者与投标者之间，对招标投标事项进行串通，排挤竞争对手，把工程收入自己囊中。 2003 年 6 月，深圳市某水厂工程在建筑市场交易中心招标，标底为 9800 万元，经资格预审后，有 11 家投标企业入围。其中有一家企业投标报价只比标底下浮 1%，而其他 10家投标报价分别下浮 9%-29%不等。按现行评标办法，仅下浮 1%无论如何也中不了标，要么就是这 一家企业不想中标。既然不想中标，为什么还要投标呢 ?业内人士透漏，实质上该投标人的目的是为了抬高“所有报价的平均值”，有了这个“ 1%”，中标者就可以多赚两百万，而国家就要多掏两百万。 其二是“串标”。投标单位之间、或投标单位与招标单位相互串通，骗取中标。从方式来看，“串标”可以分为投标人之间“相互串通投标报价”和投标人与招标人串通投标。一些项目经理为承揽工程不遗余力做好“前期工程”，串通建设单位并邀请几家建筑公司报名参加招投标，开标、评标均按部就班进行，但不管谁中标，都是这个项目经理承建。 2003 年下半年 ，广州某园林工程招投标过程中，专家评委在评标时发现，参加投标的企业中有 3 家的标书出现雷同现象，不仅标书图表尺寸大小、报价说明书、标书中段落、标点符号相同，甚至连错的地方都相同。标书雷同的背后，实质是投标企业串通一气即串标，而串标会导致围标、抬标、陪标等现象，企业串通一气，其目的在于围标或者抬高标的价格。 怪现象之四：非法挂靠 正所谓“背靠大树好乘凉”。“非法挂靠”是一些没有资质或资质低的企业，为了承揽工程，以挂靠方式，借用信誉好、资质硬的企业的营业执照参与工程投标。现行评标多采取百分制评分法，“企业 素质分”占很大比重。挂靠的资质等级越高、经济实力越强、项目经理越有名气，最终得分就越高。这样做的结果是一流企业中标，三流项目经理承包，工程质量大打折扣。更有甚至，一些根本不具备施工能力的社会“自然人”凭借挂靠揽到工程后，转手将工程非法转包给信誉差、资质低的企业 (或个人 )去施工，最终导致出现质量低劣的“豆腐渣”工程。 怪现象之五：弄虚作假 主要表现在一是事先以“漏项”为由隐瞒部分工程，等到中标签合同时再追加，在“讨价还价”中，乙方不会吃亏，而甲方人员还可以得实惠 ;二是事后随意增加工程量，且按实结算，达 到从中渔利的目的，类似的现象被人们戏称为“三拍工程” ( 拍脑袋决策、拍胸口保证、拍屁股走人 )或“三边工程” ( 边勘测、边设计、边施工 )，最终成为劳民伤财的“腐败工程”。一些手眼通天的项目经理，在建设方招标文件下达后就开始“运作”，千方百计“结交”该工程的编标人员，与编标人员勾结，使编标人员按照自己的意图进行编标，从而以非法的手段获取该工程的承包权。 以上这些都是在建筑工程招投标中出现的部分怪现象，而且随着市场竞争的日益加剧，花样还在不断翻新，彼此之间配合更加默契，利益互补，利害相关，不仅成功率高，且欺骗 性更大，隐蔽性更强，查处难度更大。 产生怪现象的原因分析 在建筑工程招投标中出现的怪现象，看起来十分复杂，有的是投标单位联合作弊，有的是招标单位滥用职权，有的是招投标单位沆瀣一气，但究其原因，主要有以下几个方面。 建筑市场“僧多粥少”。这是产生怪现象的主要原因，也是内因。建筑业是最早进入市场的行业之一，由于初期市场准入门槛低，缺乏明确的准入标准，施工企业、施工项目经理如雨后春笋，层出不穷，其增长速度远比在建项目增长速度快。加上各行各业都有施工队伍，最终形成了建筑市场里“僧多粥少”的局面。施工单位 多，工程项目少，供求关系严重不平衡，谁中标，谁就有活干，有钱赚。为了追求利益，一些不法承包商愈发变得不择手段起来，以金钱开道，行贿搭桥，以小利获大利。经济利益的驱使，导致一些人钻改革的空子，钻法律的空子，费尽心机、绞尽脑汁地弄虚作假，搞无序的不正当竞争。 建筑法规“不够完善”。随着各项建筑法规的先后出台，建筑工程招投标基本实现了有法可依，但目前招标投标相关的法律法规、规章以及管理办法等文件，分别由全国人大、国家相关部委、地方人大及政府各级行政主管部门来制定，涉及了不同的执法主体和监管单位，各自角度和立场 不同，同时受部门利益影响，造成实际上的政出多门、条块分割、部门垄断，甚至出现下位法与上位法冲突和抵触问题，降低了法律的约束力，致使执行不到位。在具体操作等细节方面的法律法规不够完善，有空子可钻，为业主滥用职权和不法建筑承包商留下了“回旋”的余地。 主管单位“监督不力”。一方面，政府职能改革滞后，缺乏统一监管体系。目前，我国招投标行政监管机构条块分割且部门职能交叉，致使政出多门，而且多部门监管，加剧了市场的分割和垄断。例如土木工程招标投标监管由建设行政主管部门负责，设备招投标监管由经济贸易行政主管部门负责 ，交通、铁路、水利、通信等专业工程的投招标监管则分别由各专业行政管理部门负责。另一方面，尽管监督部门参与了招投标活动，但是监督的重点、方法、措施不到位。注重了事中的监督，但是事前事后的监督跟不上，不法分子不断“创新”逃避监管，使事中监督成为“空架子” ;注重了场内监督，忽视了场外监督，工程招投标后，基本上无人跟踪。另外，在政府投资项目招标投标中，承担着立法、监督管理和投资人三种角色，相互之间界限不清，致使正常的招投标市场秩序无法建立。因为政府掌握着市场准入、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等过多的资源配 置权，从而形成权力寻租，使得工程建设领域腐败现象多发。 杜绝怪现象的对策探讨 暗箱操作的怪现象破坏了招投标活动应当遵循的公平竞争原则，共同损害国家利益、社会公共利益或者他人利益，同时也助长了腐败风气蔓延。为了维护建筑市场秩序和公平竞争，推进建设工程项目管理模式的发展与创新，既要立足当前，也要面向长远，探索治标治本之策。 健全法规制度。在贯彻执行落实《建筑法》、《招标投标法》过程中，还需要进一步建立健全地方有关规章制度，如项目审批部门核准招标方式制度，大力提倡公开招标，尽量少用邀请招标，严格控制议 标 ;采用综合定量评价法或综合定性法等科学的评标办法等，堵塞招投标中的漏洞，遏制权力进入市场交易，防止弄虚作假的现象发生。为杜绝“最低价中标”的猫腻，济南市建委于 2009 年8 月 1 日起实施《济南市建筑工程招标控制价管理办法》，严禁招标人设定不合理低价招标及投标人低于成本价竞标 ;依法实行招标投标的建筑工程应编制招标控制价 ;招标人必须对工程量清单和招标控制价的准确性、完整性负责，禁止背离施工设计文件增加或减少工程量，禁止擅自上调或下浮招标控制价。 完善工程交易机构职能。为保证工程招投标的公开、公平和公正，各地相 继建立起来了建筑工程交易中心或招投标中心，而要发挥这些交易机构的作用，还要进一步完善机构的职能，强化硬件、软件建设，形成“一站式管理，一条龙服务”，使其与政府管理部门脱钩，防止出现既当裁判员、又当运动员现象，真正形成健康有序、规范的有形建筑市场。 强化监督检查。发挥各行政主管部门与行政监察机关的监督检查职能，各司其职，各负其责，联手监督，形成合力。 场内监督。确保所有的建设工程项目进入市场交易，确保招投标活动公开、公平、公正。招标投标要把住四个关口，即把住选择投标者关，把住招投标方案关，把住招标标底关，把住开标、评标、定标关。为了做好场内监督，合肥市在设立专家评委的同时，近来又设立了 37 名大众评委，让来自不同行业、不同背景的群众监督员对市招投标中心的所有市场活动进行全程监督和评价。 场外监督。即：把对有形建筑市场的监督延伸到施工现场，对在建工程进行跟踪检查，查各类手续是否齐全，查工程管理人员是否到位，查工程资金来源与去向等，及时发现问题，及时反 馈到有关部门进行处理。 加大查处力度。对有令不行、有禁不止、弄虚作假等违法违纪违章行为，必须依法纠正和查处，不仅要处理项目经理，还要处理建筑企业，不仅要处理建设单位，还要追究领导责任，不仅要给予经济等行政处罚，还要给予党纪政纪处分，对触及刑律者要移送司法机关追究其刑事责任。 建立长效机制。推进诚信体系建设，建立健全工程建设市场信用体系，加强行业自律，更好地发挥诚信机制的作用，逐步在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保与保险、表彰评优等工作中，积极利用已公布的诚信行为信息，依法对守信行为给 予激励、支持和市场保障，对失信行为给予惩戒，逐步健全有效的诚信奖惩机制。