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构建治理主体间的合作关系:地方治理能力现代化的路径选择 厦门大学公共事务学院 陈妍兵 摘要: 地方治理作为国家治理的重要组成部分,其治理能力的强弱直接关系了我国社会转型的速度和质量,而决定地方治理能力强弱的关键就在于地方治理中多元主体能力的发挥以及相互间关系的构建。因此,本文以多元治理主体为分析视角,对我国地方治理能力的构成要素进行划分,在分析我国地方治理能力的现状的基础上认为 :通过地方治理主体间合作关系的构建, 我国地方治理能力的水平能够得以提升,进而实现地 方治理能力的现代化。 关键词 :地方治理能力; 多元 治理 主体; 合作 关系 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“推进国家治理体系与治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标 ,而国家治理能力的现代化又依赖于地方治理能力现代化的实现。因此,找准地方治理能力的提升思路,实现地方治理能力的现代化是完成这一总目标的必然选择。 一、 我国 地方治理能力的现状分析 (一)地方治理能力的构成要素 对于 地方治理能力 的要素构成,不 同的学者 有不同的观点 。竹立家认为 , 治理能力由以下五个方 面构成:一是政府的公共精神或“公信力”,二是依法行政或政府履行自己职能的“责任能力”, 三是政府的“执行能力”, 四是政府的“监督能力”, 五是政府的“服务能力”。 1楼苏萍 则 从目标、资源、管理工具三个维度揭示了传统政府能力概念向治理能力概念变化的逻辑 , 并在此基础上提出目1竹立家 . 国家治理体系重构与治理能力现代化 [J]. 中共杭州市委党校学报 ,2014,01:19-21. 标识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力以及合作治理的控制能力是地方治理时代治理能力的关键要素。 2 还有的学者认为,地方治理能力包括了 地方政府治理的主体、内容、地方政政策过程和治理实践 在内的 四个方面 ,并依据这四个方面 对地方政府治理能 力的构成要素进行划分。 3 综上,本文基于 多元治理主体 的视角,认为地方治理能力的构成要素主要包括: 第一,政府的组织引导能力。政府在地方治理过程中处于绝对的领导作用,在地方政府的管理模式中,地方政府甚至作为唯一的治理主体提供公共服务和处理公共事务。第二,市场的调节需求能力。政府在提供公共服务时,无法对公民的需求有恰当的了解,各方学者提出通过市场来调节公民对公共服务的需求,做到资源的有效合理配置,改变地方政府对公共事务大包大揽的做法,交由 市场。第三,第三部门的协同合作能力。从范围上来看,第三部门是指除了第一部门( 政府)和第二部门(企业)之外的其他所有组织的集合,它独立于政府和私人部门之外,以实现公共利益为目标,强调非营利性、志愿性的合法组织。日益发展的第三部门逐渐参与公共事务的治理,提供公共服务,成为地方治理的一方主体。第四,公民的参与能力。随着公民社会的兴起,公民参与公共事务的能力也越来越受到大家的重视,公民不再只是提供公共服务的对象,而是成为地方治理中不可忽视的一支力量。 (二) 我国地方治理能力不足的表现 1. 政府的组织领导能力 不足。 政府的组织领导能力不足主要变现在:( 1)提供公共服务的能力不足 ; 政府的一个重要职责就 是要及时地回应民众的公共要求,然而,目前地方政府对这种要求反应迟钝或缺乏应有的敏感性和回应力,特别是习惯了用旧体制下行政管理的办法来管理社会公共事务,出现了地方政府回应性不高、服务品质低下,从而导致民众对地方政府的诸多不满情绪,各级地方政府不同程度地陷入了信任危机。 ( 2)地方政府的整合能力不足 ; 首先,区域内重复建设和不合理规划问题严重。其次,区域内资源共享程度低,各区域内的优势资源不能充分整合,存在严重的区域分化现象。 ( 3)多头执法 ; 对地方治理中2楼苏萍 . 地方治理的能力挑战 :治理能力的分析框架及其关键要素 [J]. 中国行政管理 ,2010,09:97-100. 3北京师范大学政府管理学院 ,政府管理研究院 . 2014 中国地方政府效率研究报告 —— 地方政府治理现代化[M]. 2014,经济管理出版社 . 的问题 缺乏整体性的思考,由于部门间的职能边界划分不清晰, 面对公 共责任的承担,存在 互相推诿的现象。 另外 , 地方政府治理水平存在明显区域差异,政府内部治理存在结构无效率,地方政府过于注重自身治理主体地位,倾向于对公共事务进行大包大揽式的管理,地方工作人员的职业管理机制不健全,治理意识和能力普遍存在不足,治理工作开展和预期目标之间存在较大差距等等,都是目前我国地方治理过程中政府多表现出的缺陷。 2.市场的调节需求能力 不足。 一方面, 市场具有自发性、盲目性、滞后性等弱点, 这使得借助市场处理地方事务将具有很强的资本流动性,在资本流动的过程中会形成权力真空,进而导致在中央权力下 放后地方事务的管理处于瘫瘦状态,中央不管理而地方与市场又没有能力进行治理。另一方面,我国区域经济发展严重不平衡,不同区域市场经济的发育程度不同,在通过市场进行地方治理时会造成城乡、区域差距进一步扩大,在资源转移的市场治理过程中也会形成权力真空。对于资源转入地而言,政府资源退出而市场治理没有跟上会使资源处于盲目配置的过程中; 4 3.第三部门的协同合作能力 不足。 首先,第三部门的整体规模较小,不仅不能独自承担公共服务,还在很大程度上依赖于政府。其次,第三部门的地位缺乏合法性基础。政府对第三部门拥有立法权、 行政权、司法权,但我国对第三部门的相关规定没有形成一套完整的法律体系。再次,第三部门缺乏资金保障。第三部门的资金来源大多是会员缴纳的会费以及社会慈善人士捐赠的物资,企业的资金也直接影响着第三部门的生存和运作,形式上独立于政府和企业之外,实际上有着密不可分的联系。这使其资金来源具有不确定性,无法保证内部机制的正常运作和公共服务的正常提供。 4.公民的参与能力 不足。 总体上来说,到上世纪末为止,我国公民参与的法律框架基本建成,既丰富了公民参与的制度途径,又为公民参与权利的保护提供了法律依据。 但深入分析可以发现,公民的 参与能力还存在不足:首 先,公民的“政治冷漠”现象依然存在。经济基础决定上层建筑,我国目前的贫富差距状况日益严重,贫困人口占据很大的比重,经济落后是导致公民“政治冷漠”的根本原因。其次,公民的民主意识缺乏。民主可以说是一个舶来品,外来物,中国是4徐清飞 . 地方治理中的权力真空及其防范 [J]. 法学 ,2015,03:76-83. 一个泱泱大国,自古以来都是专制多,民主少。许多接受到民主思想、人权思想影响的都是受过高等教育的人群,而底层人民群众对于什么是民主、什么是人权根本不了解。最后,公民参与公共事务的渠道依然有限。 尽管 很多政府网站都有“市长热线”、“市长邮箱”等公民建言献策的渠道,但也只是流于 形式,而没有真正落实下去。政府应该好好利用网络信息技术的发展为公民的参与形式提供一个新的渠道和便利性,从而提高公民的参与能力,提升地方的治理能力。 二、 实现 地方治理能力 的现代化 : 打造治理主体间的合作关系 (一)地方治理主体间合作关系构建的 运行机理 1、 一个渐进式、有序的动态调整过程 从 合作关系打造 的运行过程来看,这是一个渐进的、有序的动态调整过程。换言之, 这一 合作 关系 的 构建 是富有弹性的。这种弹性主要表现为两个方面: 首先是合作的“渐进式”。地方治理的重点 落于“地方”,而地方呈现出来的差异性是显著的。同时,这种地方整体水平的差异性会随着地方水平的变化而稳步的向前发展。比如,一地经济水平的提高会促使地方增加基础设施的建设,建设机会的增加会促使政府和社会组织合作范围的扩大。在这里,经济水平的变化成为主体间合作与协商的主导因素,在此基础上特定主体间的关系会随之进行动态的调整,转化出一套与之相适应的合作方式,最终促进治理问题的解决。 其次是合作的“有序性”。 地方治理 包含了治理主体、治理客体与治理方式在内的多个要素。从系统论的角度看,“有序性”既包含了三个子系统的有序 搭配,也囊括了各个子系统自身的合理秩序。从治理主体上看,这一模式体现了主体间关系的有序:面对同一社会问题,主体间的合作意愿是积极的,各主体利益诉求的表达过程是理性和成熟的,相互间存在的信任关系得以建立。从治理客体看,“有序 ” 表现为对多元主体不同治理目标的整合。也就是说,这一模式的运行是在承认多元主体对于地方治理问题存在多种利益诉求的情况下能够对其进行目标整合的基础上实现的。从治理方式上看,多元主体的合作方式是一种有序的安排,进入到合作和协商的渠道是畅通和高效的,而不是混乱无章的。 2、 一个 凸显 政府最大主体 能力的治理网络 在我国的治理语境下,政府成为地方治理的最大主体。与西方 地方治理的 网络模式不同, 在我国的地方治理中, 政府的主导性贯穿了整个合作 关系 的全过程。“有效管理政策网络包括两个基本问题:一是首先要解决谁来管理的问题,二是要解决怎样管理的问题” 5 凸显政府最大主体的作用 正回应了这两个问题: 一是政府对地方治理问题解决思路的主动设计和构想。换句话说,这种合作与协商是依赖于政府对治理问题如何解决的一种制度的设计和安排。这一模式的运行起点首先是政府对于地方治理问题的性质和复杂程度进行识别和定性,经过定性和识别, 政府就所要解决的问题产生解决思路的预想和判断,比如 对 治理理念的设计,对可配置资源进行安排的可能性设想,对多元主体可调动程度的估计。政府的这一设计和构想决定了合作 关系 在 后续的构建方向 。 二是能够对地方多元主体关系进行引导和影响。除了政府在 关系构建 前进行的 “主动式设计”,政府 的 主导性还体现在:一方面,政府引导其它多元主体科学地进入到地方治理的过程中,主要解决多元主体在治理过程中的合法性问题,也就是说,政府决定了其它多元主体进入到治理过程的范围和程度。另一方面,政府承担建立机制促进多元主体间进行合作的责任。在完备 且适合的机制下,治理主体间的互动关系才能有序、有效,可以说, 合作关系 的 高效构建 依赖于政府建立机制责任的实现。 3、 一个促进治理多元主体能力持续提高的运行过程 从地方治理能力的提升角度看, 地方治理主体关系的构建 是激励地方治理多元主体持续提高自身能力,增强相互间互动的有效手段,同样,多元主体能力的增强又是 实现主体间关系 高效 构建 的基础。具体而言: 第一,能提高各主体自身参与合作的主动性。合作 关系 的 构建 最终导向的是地方治理问题的解决,而地方治理问题的解决能够满足多元主体针对同一社会问题的利益要求,这一内在逻辑会逐渐 引导各个主体进入到合作 治理的过程 中来,驱动式地提升各个主体参与的主动性,这种内发式的激励较于地方原有封闭治理模式中的单一式治理显得更有活力。 第二,促进多元治理主体间合作意愿的协商与整合。 关系构建的 良好开端就5 孙柏瑛,李卓青 . 政策网络治理 :公共治理的新途径 [J]. 中国行政管理, 2008( 5): 106-109. 是要最大整合主体间的合作意愿以及合作的可能性,合作的意愿及可能性越高,关系的构建 就越顺畅。而合作意愿的提高和可能性的增强需要多元主体与之相适应的能力水平,这就从外在条件上刺激了多元主体进行能力的提升,以适应自身在 关系网络 中所属地位的能力要求,降低自身参与意愿和参与能力间的不匹配程度。 (二)治理主体间 的合作关系的构建: 提升地方治理能力的行动策略 1、 多元治理主体的自身能力建设 正如前文所述,提升主体的自身能力是构建彼此合作关系 的 前提。 由于主体性质 职能作用的不同, 因此对 每一 主体的 能力要求也有所 不同。 从主体能力提升的角度出发, 多元治理主体自身能力建设的重点为: ( 1) 地方政府能力 建设 。首先, 强化自身的服务理念。 转变 管制型政府的理念, 只有价值理念 上认识自身的职能才 能 更正确完成 去对待 多元主体参与治理的作用并且进行合作。由全能 型 政府转向有限型政府,让自己由 传统的 掌舵者变为真正的 划桨 者。 这 不意味着政府做的少了 , 而是 以更合理的资源配置更高效的提供 公共 服务。 其次, 拓宽并畅通沟通渠道。 政府作为 一个主导的角色, 要建立 一套沟通渠道, 这个 渠道一方面能够保证宽, 使得 可以全方位的吸收信息, 另一方面 要做到 “ 通 ” 可以保证沟通的有效性。 只有 这样多元主体的合作与协商才 能够顺利进行, 并且 也为 监督 机制提供了一个良好通道。 再次, 增强 对于公民和其他社会组织内部系统以及职能作用的了解。政府在面临合作前 要 进行合作对象的选择,充分了解了要合作的对象才能 让政府 快速 正确 的选择合作对象进行协商。 再有, 强化 自身人才队伍的建设, 建立 一只创新型地方治理官员队伍 。 政府 的建设的核心 是 人才队伍的建设, 政府 要根据地方特色进行创新, 具有大胆 的思维, 积极 改革的心态的创新型人才正是 政府 增强自身能力的关键。 最后, 与其他 主体 合作 与协商的能力。 政府 作为一个主导, 不但是 合作中的一方, 也是 构建起合作 的桥梁。 在选择 好共同合作 的 主体后, 进行 协商 建立 共同的 理念 , 在合作过程中 要调动其他主体的积极 性 的同时也要作为一个监督者不断的进行纠偏,保证治理理念和行动的一致性。 ( 2) 第三部 门 的能力建设 。一是 建立第三部门的责任意识。 责任意识 的观念决定了其行动的方向因此 至关 重要。 培育 社会资本, 整合 社 会组织力量 6。社会资本的积累可以奠定社会组织在治理 中的 合法性地位,提高组织自身独立性 另外 整合 相同 类别同一行业的资源也是壮大自己的力量, 社会 组织 自身 的专业实力更强更专, 便于 合作与协商出现 重复 , 节约 社会资源。 二是 组织 精英 队伍的建设。同政府 一样 , 第三部门也要有自己的 精英 队伍, 保证 组织的专业性, 提高 组织内的效率同时也能够提高自身的治理能力。 在合作 中以社会组织的角度提出创新的治理想法, 与 政府的治理官员队伍一起 合作 的效率更高。 ( 3) 私人组织 的 能 力 建设 。 私人组织是市场的主要参与者,提升自身的能力建设,能够有效整合 市场力量,为地方的高效治理奠定基础。作为地方治理中重要的治理主体,私人组织要调整发展战略,通过先进的管理理念来引导组织自身的发展,增强市场竞争力,提高产品的供给能力;同时, 建立社会责任意识, 加强 私人组织 部门 内部的管理, 实现部门 职能 的 专业化。 再有,完善 行业监督 机制 ,比如行业协会、 工会等 监督机构的建立,通过建设科学规范的行业监督体系,增强私人组织运行的规范化。 ( 4) 公民自身的能力建设 。提升公民自身的能力,第一, 就是要建立公民意识, 变 被动参与为主动参与。 之所以 被动是 由于 对公共事务的不了解, 对 自己维护 利益 的 相关 方式不明确。 公民 应该 加强 政治 、 法律 等 知识 的学习 , 在公共事务越发 透明的大背景下 知晓 如何用自己的政治权利去 争取权益 , 懂得 用法律 武器来保障自己 。 第二, 公民应该 逐渐 确立自己 主体 的责任感意识, 在 整个 地方治理 中发挥自己的作用, 参与 到 合作 与协商中。 第三, 公民应该 加强对于参与渠道 的 了解与应用, 让 公民参与渠道发挥到最大的功效而不是流于形式。 当 公民能够 正确使用这些渠道, 自然 会减低对于政府的依赖, 逐渐 发挥自己的主体作用。 2、 地方治理中多元主体间的合作 提升地方治理能力,实现地方治理能力的现代化,最主要的就是构建主体间的相 互合作关系。因此,在 治理主体间的合作与协商关系的构建思路 下, 合作关系构建 的着眼点主要在于采取 行动 策略 来 加大主体进行合作的可能性。 ( 1) 政府与其它主体的合作和协商 6樊怡敏 .提升社会治理能力的路径选择探 析[ J] .中共太原市委党校学报 ,2015,01. 第一,政府与私人组织。两者合作的本质上是通过搭建良好的伙伴关系运用政府工具解决地方的公共问题,实际上也就是地方治理中的民营化问题。在我国,政府和私人组织的合作更多的表现为政府向私人组织购买服务。政府通过与私人组织的合作,能够有效解决“大包大揽”、服务提供效率低下的问题,私人组织通过开展与政府的合作,不仅能够增加组织的经济效益,也能扩大企业的 社会效益,增强其在地方治理中的地位。因此,科学合理的合作路径就要求政府和私人组织明确应该怎样规范自己的行为。首先,对政府而言,一是要对私人组织在治理问题中的利益需求和参与能力进行预测和判断。众所周知,政府行动的目的是为了公共利益,而私人组织则更多的强调私人利益,两种目标的巨大差异不可能直接导向合作。所以,政府要对私人组织行动的目标进行全面分析,最大程度的减少两者目标的差异,增加合作行动的可能性。二是要对引入私人组织的可行性进行全面分析,要根据治理的问题从政府工具箱中选择合适的工具。“委托授权、政府撤资、政府 淡出构成了民营化的主要机制,每种机制下又由不同的方式构成,比如委托授权中就有诸如合同承包、特许经营、补助、凭单等方式”。 7 政府要根据治理问题的种类、地方现实的可能性选择科学高效的治理工具。其次,私人组织要重视自身的能力建设,增加自身与地方治理所要求水平的匹配程度。私人组织要清晰定位自身的发展战略,在以提高经济效益为发展导向的同时还应该关注社会效益的创造。再次,要完善两者合作的监督制度。根据治理的问题来界定合作的内容,选择合适的监督模式,只有将合作与协商置于规范的监督之下,才能保证治理问题解决的高质有效。当 前, PPP 模式是我国公私部门在地方治理中的一大创新,“在交通、环保、医疗、养老等领域,推广政府和社会资本合作模式,以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本,扩大公共产品和服务供给,并依据绩效评价给予合理回报,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。” 8根据地方水平进行有范围、有重点地进行模式推行,不仅能够密切政府与私人组织的合作关系,更能进一步提升地方治理水平。 第二,政府与第三部门。第三部门作为政府与私人组织除外的第三种组织形7 E.S.萨维斯 . 民营化与公司部门的伙伴关系 [M]. 北京:中国人民大学出版社, 2002: 7. 8 国家推广 PPP 模式 , 鼓励项目直接融 [DB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/2015-05/14/content_2861852.htm\ ,2015-05-14. 式,具有“非营利性、非政府性和志愿公益性或互益 性的特征” 9 政府与第三部门实现合作的主要做法是:一方面,构建互信机制。“一个有信心、有能力和倾向于民众的政府,会欢迎社会组织参与发展事业,而一个软弱的政府则倾向于对社会组织持怀疑和戒备的态度,担心社会组织对民众的动员” 10政府要增强与第三部门的沟通和交流,加强对其的信任,主动创建出一种良好的互动关系;同时,政府要鼓励第三部门的发展,通过降低登记门槛、提供优惠政策、加大财政支持等方式激励第三部门更多的参与到地方治理过程中来。另一方面,第三部门要增强组织的管理水平,找准组织发展的契机,通过发挥组织优势来获取政府 的资源支持,实现双方的有效合作。 第三,政府与公民。“一切为了人民”是我国政府治理目标导向最生动的诠释。因此,政府与公民的合作是地方治理中的重中之重。首先,要积极倡导政府的服务意识。政府要尊重公民、倾听公民、服务公民。尊重公民,就是要承认公民在地方治理中的重要地位,要在治理的全过程思考和回应来自于公民的意见表达;倾听公民,就是要建立和完善多种意见表达渠道,运用科学手段为公民创设合作条件;服务公民,就是要对提供的服务进行需求分析,公民是公共服务的主要需求方,政府是公共服务的主要供给方,最大程度的满足供需 平衡是实现服务公民的关键。其次,要积极构建和完善“公民参与载体”。“单个公民参与力量是有限的 ,只有组织化的参与行动才是适当和有效的。” 11 要加快公民的组织化程度,增强公民意见表达的自主性,降低公民组织对政府的依赖程度,规范公民组织利益诉求的表达理性。再次,积极搭建政府与公民的沟通交流平台,健全公民参与机制。积极运用现代科技,特别是网络技术的运用,扩大公民参与的方式范围。需要注意的是,要根据地区公民参与的发育能力有针对性的设置公民参与公共事务的方式。 ( 2) 其它多元治理主体间的合作与协商 治理多元主体的 合作除了强调政府与公民、社会组织的合作之外,还要求其它多元主体间进行合作与互动。紧密其它多元治理主体间的合作与协商,主要从以下三方面着手: 9 张宇 ,刘伟忠 . 地方政府与社会组织的协同治理 : 功能阻滞及创新路径 [J],南京社会科学 ,2013( 5): 71-76. 10 赵黎青 . 非政府组织与可持续发展 [M], 北京:经济科学出版社 , 1999: 57. 11 陈振明 ,陈芳 . 当代中国地方治理中的公民参与 ——— 历程、现状与前景 [J]. 东南学术 ,2008( 4): 111-119. 一是私人组织和公民。针对地方治理问题,私人组织目标与公民需求的整合是实现合作的关键。私人组织不仅要考虑自身利益的实现,也要考虑到公民对治理问题所预期的需求,这样不仅为私人组织和公民的互动提供了机会,也增加了私人组织与政府合作与协商中的“砝码”,增强了私人组织参与地方治理的合理性。私人组织要善于抓住公民需求的特点,运用自身组织的资源优势对提供的产品进行精准定位,提高物品供 给能力的质量和效率;同时,私人组织要培育自身的商业道德,增强企业社会责任,将所承担的商业道德体现在组织的行为方式中,打造组织自身的品牌,增强公民对其的信任感。私人组织还可以积极利用社会中介组织,主动寻求与公民的合作,创造双方共赢的局面。作为公民或者公民组织来说,要发挥自身的监督作用,也要积极提升滋生能力,增强市场话语权,增强与私人组织协商谈判的能力,增强自身的市场“话语权”。 二是第三部门和公民。第三部门和公民有着天然的互动关系,作为地方治理中的重要主体,第三部门又是联结公民与社会的重要渠道。第三部门为公民 提供了一个表达自我意愿、传递信息的场所,公民在于第三部门互动的过程中能够有效地进行治理意愿的表达。因此,构建两者的合作与协商,首要就是构建一个双方互信的平台。作为独立、自发行成的组织,一方面,第三部门要规范组织的监管制度,防止出现打着公益旗号欺骗公民的行为,注重保持公民对组织的认同感;一方面,对于职能重叠的部门,应该进行功能整合,不应以繁多的种类模糊公民对其的认知;再一方面,第三部门之间也要形成良好的合作,整合不同领域中第三部门的力量形成合力,形成对公民更大范围的吸引力。公民也应该提升自身参与社团的意识和能 力,认识到与第三部门的合作是表达自身利益诉求的重要途径。 三是私人组织和第三部门。“获得隐形知识、共担财务风险、声誉的效果、增强企业责任、接触其他利害相关者” 12是私人组织和第三部门得以合作的主要基础。对于企业而言,通过与第三部门的合作能够获得社会声誉,提高企业的社会知名度,这种无形的价值是实现企业价值的重要部分;对于第三部门而言,与私人组织的合作能够解决自身发展的资金问题,进一步健全第三部门自身的发展。因此,私人组织要抓准公共关系处理的关键问题,将自身社会价值的实现与12 张毅 , 张勇杰 . 社会组织与企业协作的动力机制 [J]. 中国行政管理 ,2015(10):69-72. 社会治理问题联系起来,制定可持续的社会责 任项目,主动寻求有影响力的第三部门,增强社会责任的实现能力,扩大私人组织的社会影响力。同时,第三部门要提升自身的行动执行力,打造社会知名度,积累广泛的媒体资源,加强对私人组织的吸引。 参考文献 [1]斯蒂芬·戈登史密斯和威廉· D·伊格斯 . 网络化治理 :公共部门新形态 [M]. 北京 :北京大学出版社 ,2008. 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