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关于对 *市地税重点税源监控管理的思考 — 财经金融 税收征管的一项基础性工作就是税务部门对辖区重点税源监控管理。重点纳税大户往往也是在不同地区其经济发展水平的不同，对纳税大户的介定不尽相同。根据 **市的经济发展状况， **市地税部门将市局、县局、分局所管辖的纳税业户税额在 50 万元、 5 万元、 2 万元以上的业户划分为税源重点户。因此 **市地税部门加强对重点税源的管理监控，做到应收尽收，不收过头税，对完成全年的税收任务，增强地方财力具有重要的作用。 一、 **市重点税源监控企业的税源分布情况及特点： （一）行业分布情况。 **市营业税重点监控企业主要集中在房地产业、金融保险业、建筑业、电信业、服务业和交通运输业。其中：房地产业 188 户，金融保险业 242 户，建筑业 309 户，交通运输仓储和邮政业 3267 户。从监控户数看，各行业所占比重不同，交通运输仓储和邮政业户数最多， 2 个行业的重点监控户数占总监控户数的比重为81.56%。 （二）从营业税重点监控企业缴纳税收情况分析。金融保险业和房地产业、建筑安装业的营业税收入较高，其占总监控企业营业税收入的比重为 52.4%。 （三）特点： 1．统一思想，加强组织领导。各级 地税机关按照国家税务总局制定的“以纳税申报和优化纳税服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查，强化管理”的征管模式，切实强化税源的管理及税收征管的基础性地位。树立了抓住税源的管理即抓住税收工作主要矛盾，分析解决税源监控存在问题即解决了税收工作的主要问题的思想觉悟。本着解放思想、开拓创新、结合实际制定税源管理的新办法、新措施，切实把税源管理工作提高到新的水平。 2．建立完善重点税源管理制度。为加强重点税的管理与监控，保障税收收入任务的完成，我市、县、分局三级地税机关分别结合各自的实际特点，制定一系列 重点税源管理与监控的制度。建立和完善重点税源的制定体系。区局制定了重点税源管理办法，及重点税源数据统一报表的上报制度。各地税务机关还结合当地实际分别制定了有针对性的税源管理办法及规定。 3．开拓创新、勇于实践，“塔式”级次管理机制已形成。“塔式”重点税源监控体系的核心作用是对重点项目、工程、行业和重点纳税税源户实施长效管理、动态监控。针对各地税源分布广、层次深、隐蔽性较强，合理使用征管力量和资源，对重点税源实行梯级式的监控。全市形成市、县、镇三级“塔式”，全市形成市、县、所三级“塔式”管理，将重点税源层层管 住 .全面监控。并相应建立了配套的片管员监控点、股（所）监控组、市（县）重点税源监控办公室等组织措施，构成“塔式”管理的体系核心。以岗位目标责任考核制度、税收执法过错追究制度对税源监控的结合实施考评与监督，提高了税源管理与监控的质量与效率。 4．坚持“片管员”制度、基层管理部门责任人走访跟踪制度。市县（市）税源监控责任人员定期联系、分析、解决问题合议制度等。及时准确掌握重点税源户的税源变化情况、税收政策执行情况、税收管理情况。全面收集重点纳税户的经营与纳税方面的相关数据及凭证。分析、查找纳税户的税源增减变化的 因素。提供应对措施，为各级领导决策提供了客观、准确的数据。 5．优化了纳税服务，为税源管理与监控创造了条件。全市各地按照优化纳税服务的要求，树立了为纳税人办实事的治税思想，并通过联合办；开展“一窗式”、“一站式”税收事务办理方式；开设纳税咨询专线电话，办纳税人提供了广泛、周到、形式多样的纳税服务形式，平缓了纳税人的抵触情绪，增强了纳税人依法纳税自觉性和合作意识。 二、 **市地方税重点税源监控管理的基本情况 （一）建立了市级局、县级局二级管理的营业税重点税源数据库管理体系 为加强对营业税重点税源企业的监控管理 ， 2000 年初国家税务总局制定了《重点企业税源监控数据库管理暂行办法》，根据国家税务总局要求， **市地税部门实现了对全市营业税重点企业生产经营状况、财务状况和税收数据的直接监控。 营业税重点监控企业的确定是以营业税纳税人为对象，以上年实际入库营业税收入为标准。几年来，在各级地税机关的共同努力下，营业税重点税源监控面逐年扩大，重点监控年纳税额在 100 万元以上，重点税源监控户数逐年上升。目前全市地税系统七个县（市）地方税务局、市局直属征收管理局均上报了数据。据统计 2004 年，全市地税系统年纳税额超 10 万元 —— 50 万元的重点纳税业户 376 户，共缴纳地方各税 11788 万元，占全年地税各项收入 80268 万元的 14.69%，年纳税额超 50 万元以上的重点纳税户 66 户，共缴纳地方各税 18965万元，占 2004 年全市地税各项收入的 23.63%。 （二）各市、县级地税局及基层征收分局初步建立了本辖区范围内的地方税重点税源监控网 各市、县地税局以及基层征收单位除了完成以上两项重点税源监控工作外，还根据其所辖范围内税源实际情况，开展辖区范围内的重点税源监控工作，重点税源监控标准或监控办法由各地自行制定。 在重点税源监控企业的选取标准 上，一是按企业年缴纳地方税收入情况设立监控标准，如按年缴纳地方税 100 万元、 50 万元、 10 万元、 5万元以上等设置监控企业选取标准；二是按分局所辖纳税户缴纳地方税的前若干名作为监控企业选取标准；三是按照行业分类设立重点税源监控范围；四是对辖区内投资规模较大的重点项目、重点工程实施监控。 在对重点税源监控指标（内容）以及监控办法的设定上，主要根据税收业务需求以及监控手段来决定。综合 **地税系统各级税务机关对重点税源监控情况，主要实现了对重点纳税企业生产经营收入、纳税情况的监控。在监控数据的采集、汇总、分析上，主 要采取手工采集、录入监控数据的方式，应用 EXCEL 电子报表软件进行数据分析处理。 （三） **地税系统各级地税机关的地方税重点税源监控面和监控的侧重点由于辖区税源性质的不同而有所不同： 从税源监控的行业看，目前我市各级税务机关的重点税源企业分布于房地产、交通运输、建筑安装、建材、金融保险、邮电通讯行业。集中地反映了我市地方税的行业分布，较客观真实地映证了各市重要税源量与当地经济发展的优势项目相一致的特征，即优势行业经济总量大，其税收收入总量也大。从重点税源监控的内容看，通过对重点税源监控对象的报表、数据、纳税 凭证、税收法律文书的收集，并运用地税计算机网络系统整理、分析，实施对重点税源的纳税申报、实际缴纳、欠税、税负、税收入库率、处罚率、税收问题等环节和内容上监控，制订有针对性的征管监控措施，通过以上重点税源监控制度和措施的建立与实施，对完成各级地税机关的组织税收任务筑起了坚固的防线。 透析目前我市重点税源的现状。我市的税源呈现以下几点特征：⑴规模较大的税源少，目前 10— 50 万元的重点业户 376 户。但市级监控的重点税源年纳营业税在 100 万元以上的仅 5 户。⑵税源收入规模与经济总量指标一致。经济总量与税收收入规模同步 变动，经济总量大，税收总量也大。⑶从税源的行业分布看，重点税源在行业上相对集中。主要分布于金融保险、通信、交通运输、建筑安装、房地产等行。⑷从所有制结构上看，税收结构的调整与经济改革同步。随着经济改革的深化和现代化企业制度的建立，迅速发展壮大的非公有制经济已成为经济发展的有生力量，税收收入在所有制结构也发生了较大的变化，突出表现在国有和集体经济税收比重逐渐下降，而涉外和股份制经济税收比重逐年提高。⑸从公平税负情况看，随着经济改革的不断深化，股份制经济和个体经济不断壮大，其税源的变化也随之发生了较大的变化。个 人所得税及股份制经济、个体经济税源呈上升趋势。及时调整和强化监控的方向和手段，是当前我市地方税税源管理和监控的重要方面。 三、重点税源监控中存在的问题 （一）治税思想认识的误区和管理理念上的狭隘，导致税源管理的弱化。长期以来，在税收工作中，无论各级政府还是各级税务机关都已形成了“收入第一”、“一俊遮百丑”主观思想，简单片面地将税收任务等同政治任务。在“收入第一”的思想意识的感召与支配下，各级税务机关将主要精力集中于税收任务指标的实现上，缺乏对税收工作内容规律及税收管理发展规律的分析与研究，缺乏对国家经济政策和现行的税收政策的学习研究。在社会主义市场经济的不断健全和完善过程中，税源的结构、规模、方式、存在特点都随时发生变化，税收政策的学习贯彻落实、税收征管的形成都应随之变化而变异及时到位，而思想认识误区直接导致了各级税务机关在这一变化中缺少必要的分析与监控。而管理理念上的狭隘，使得重点税源管理与监控的基础性作用仍缺乏足够重视，淡化责任，疏于管理，造成原已制定的各项管理制度落实力度不够，税源管理的全面性、规范性、实用性不强。对重点税源在日常检查、税源调查、数据采集、预测分析、纳税服务等诸环节上，还处在粗放型、轻责 任、低标准的层面上，甚至一些地方在这方面处于空白状态。这样就使组织收入工作陷于被动和疲于应付的局面，不仅弱化了税源的管理，也导致了正常的税收工作秩序难以进行。 （二）税源管理缺乏科学性、系统性。经济体制改革的纵深推进，使企业在社会主义市场经济发展中更具有其主动性和灵活性。这给我们的税源管理带来了新的课题和目标要求。伴随税收体制的改革，“保姆”式管理形式将消失。新的征管模式中，纳税人申报的方式、优化服务的水平、计算机网络的发展、集中征收的程度，重点检查的力度，强化管理的深度，将形成一个齐头并进、环环相扣、相互 联系的新的税收管理链。而我们在税源管理某些环节的力度的弱化，对税源管理的科学性、系统性造成了负面影响，导致税收收入的流失。结果是“重点税源管不了，普通税源管理不住”，直接影响税源管理和监控的质量和效率。 （三）信息化水平不高，管理手段落后。尽管近年来各级税务系统不断加大了对计算机硬件的投入，实现了从纳税登记、税款征收到税款划解过程的信息化管理。但由于软件开发的相对滞后，使我市目前重点税源的管理与监控仍无法实现信息化管理。基本上依赖于人工操作。对税源的发展状况无法运用大量的信息数据库进行调研、分析和预测。对重 点税源管理与监控缺乏与配套的制度支撑，使得管理缺章少序、各施其法，管理与监控的规范化、标准化无法统一，到不了一定的高度。 （四）管理力度薄弱，管理责任淡化。目前地方税源管理的点多、面广、任务重，而相应配备的管理人员较少。虽然目前我市各地市税源的源泉控管上已基本做到税务登记、催报催缴、发票管理等方面的管理。但在深入企业了解情况，掌握纳税人生产经营财务核算等涉税信息的动态管理上缺乏深入，对重点税源也只是心存关注、实缺监控，无法达到真正意义上的重点税源监控。以玉州分局为例，现有管户17333 户，一线管理人员 162 人，人均管户 106 户。而随着征管模式的转变，管束制度代替了管户制度，征纳双方直接接触的机会相对减少，并伴着机构的调整，人员的变动过于频繁，岗责体系尚未完善，考评力度不够，管理责任相对淡化，影响了税源管理水平的提升，也造成了税源的流失。 （五）社会各部门多方位的税收协调机制尚未建立完善。无法实现经济、税收信息共享，从而无法及时、全面、准确地掌握税源的信息，加之部门工作的不协调，客观上削弱了税源监控的能力，造成了采集信息难、收集证据难、税收执法难、税款征收难的局面。 四、加强地方税源管理和监控，减少税收流失的措 施 （一）转变观念，明确职责，健全税源监控的组织体系 任何工作，领导重视是关键，税源的监控也是如此。各级税务机关的领导者应树立科学的发展观，高度重视支持这项工作，明确分管领导，落实专人负责，健全税源监控的组织机构。明确职责，营造税源监控的组织网络，重点建立直接与间接二级监控组织，保证组织到位，人员到位，制度措施落实到位。一级抓一级，实行有效的层级管理，坚持不懈的开展工作。 （二）建立完善的纳税服务和纳税信誉等级管理制度 税务机关作为政府的重要职能部门，是党和政府联系纳税人的桥梁贺纽带。建立健全纳税服务制度，并切实开展优质的纳税服务工作，是新时期法制、公平、文明、效率的体现，是国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》中确立的新的征管模式的根本要求，更是税收征管法规定征纳双方的权利与义务。只有纳税人真切感受到税务机关的优质服务，才能增强纳税人依法纳税的意识和认知水平，而纳税信誉等级制度的建立和实施，能有效地弥补税务机关人、财、物等条件不足的限制。 （三）实行税源分类管理，合理确定重点税源监控的对象、范围、划分原则和标准 在目 前条件下，单纯依靠税务机关对纳税人的生产经营活动，实施全面监控是不现实的。因此，必须遵循质量、效率的原则，对纳税人进行科学的分类，实行分类管理是节约税收成本的有效手段。 1．实行分类管理，按层次确定重点税源监控的对象、范围、标准。所谓分类管理，就是针对不同类型的纳税人，根据其生产经营状况和纳税信誉好坏程度，进行科学合理地分类后，实施与之相对应的监控办法，从而不断强化税源监控。一是对重点税源实行重点监控网络管理。重点税源企业一般具有财务核算健全、财务电子化管理程度高、纳税意识较强、社会影响力大等特点，这就决定 了税务部门重点监控并不需要过多的集中人员，而是集中人才，把那些具有较高知识，特别是既懂税收征管又精通计算机操作应用的复合型人才集中起来，运用计算机管理手段实施监控。税务部门根据行业特点、企业财务软件难易程度分行业分别培训税务管理人员，其职责就是专门研究企业软件，根据企业相关数据开展纳税评估，不断提高稽核水平。二是对市场税源实行集中征收划片管理。市场具有人员集中，地点固定，行业稳定，税源可观等特点，对市场税收适用电子申报纳税方式，实现税款集中征收。因此，税务部门应充实这方面的管理人员，实行划片管理，并逐步推行 交流制和回避制。其管理职责是催报催缴、税法宣传、清理漏征漏管，而不负责征收；加强临时经营业户的管理，开展税源调查和行业调查。其管理措施是抓住大户，推行建账建制；管住中户，完善核准定额；稳定小户，实行简便征收。其管理手段是全面推行办税公开制。三是对零星税源实行源泉控管综合治理。由于这部分纳税人分散，经营规模小，发展不平衡，税源难控管等特点，可将其分为固定业户、集贸市场经营户和临时经营户三种，分别采取不同办法治理。对固定业户要加强户籍管理，实行源泉控管。严格税务登记审批，将办证业户纳入户籍管理，对申请注销、停歇 业户的严格核查审批，审批前缴清税款。同时建立定税、调查、缴税、调整税额档案，偏远地区也可实行委托代征。对集贸市场税收要加强部门配合，实施综合治理。对临时户要加强社会监控，健全防范体系。要借助社会协税、护税网络，争取党政领导和部门对税收工作的关心支持。要建立信息情报点，定期走访，了解情况，巡回管理。对钉子户、难缠户，要加强与工商、公安部门的联系，实行综合治理。 2．划分原则。一是要与税制结构相适应原则。我国现有的税制结构仍然是以流转税为主体的复合税制结构。其特点是税种多，纳税程序繁杂，政策法规变化性强。在这种 税制结构下；税源监控既要重视源头监控，又要重视过程监控。对监控税种和行业主要实施过程监控，要全面、深入、准确地了解和掌握企业的生产经营、资金运用、财务核算等各个环节的情况，有效控制税源去向和真实性，光靠企业上报的财务会计报表和纳税申报表远远不够；二是要与纳税人的素质状况相适应原则。目前完全靠纳税人自觉反映税源的真实性是很困难的。因此，税务机关必须把税源监控的着力点放在对纳税人的日常管理上。可采用对重点企业实行专门管理，对零星税源实行“分段”管理等方式，随时掌握和控制税源的变化情况。积极推行纳税信誉等级差别管理方式，对依法自觉纳税的纳税人予以表彰和鼓励，对纳税信誉很差的纳税人实行重点监控。同时，还要健全纳税辅导机制和纳税督查机制，及时发现和纠正纳税各环节中存在的问题；三是要与现代化的科技手段相结合原则。要提高税源监控的科学性和有效性，必须充分运用现代化手段，特别是要积极推行多元化申报方式，尤其是电子申报方式，建立强有力的信息化支撑体系，积极与银行、工商行政管理、审计、海关等部门实行计算机联网，广泛推行税控机。建立严密的发票管理及防伪系统，改革银行结算方式，严格控制现金结算的范围和数量，使税源监控的方式更加科学严 密；四是要与社会力量有机结合的原则。有经济活动的地方就有税源存在，既有显性税源，也有隐性税源；既有固定税源，也有流动税源。税务机关由于受人力、财力的制约，不可能将所有的税源都纳入控制范围内。这就需要充分调动社会各阶层人员的积极性，建立起覆盖面广的社会协税护税网络，形成全方位协税护税的格局。 （四）合理设置重点税源管理岗位、职责和人员配备，保证重点税源监控工作的有效进行 按分税种划分管理部门，主要分为流转税部门、所得税部门、地方税部门、个体税收管理部门。在此基础上，依照分类管理的思想，在部门内，按照方便征管、 便于监控的原则，对税源进行层层细化，并落实到具体的管理人员，分类采取不同的管理方式。征管各部门间应实现信息共享、沟通协作、互相监督。征管各系列应成为相互联系的有机整体，不仅要加强对纳税人信息的全面了解，更要加强银行等部门间的信息联系、沟通和反馈，使各部门都能充分利用好征管资料。为强化重点税源管理，可以适当增设“税源监控”职能机构。“税源监控”机构通过对税源实行动态跟踪管理，及时掌握纳税人的基本情况和税源变化情况，并及时向基层反馈和向上级汇报。壮大和充实税源管理人员队伍，明确税源管理工作职责，并量化进目标责任 制考核内容中，在实行税收片管制度后，要将重点税源监控工作纳入税收片管员的职责范围，对重点税源实施纳税人分类管理，确定按区域和行业划分的重点税源户，在分类管理的基础上，划分出税收片管员的职责。 税源监控管理工作是一项长期性的工作，各级税务部门要清醒地认识到税源监控工作的重要性。税务部门只有采取措施和办法对纳税业户的生产经营情况进行事前、事中、事后的全方位的监控管理，才能实现将纳税人全部纳入税务登记管理，才能全面掌握和监控纳税人发生应税行为，才能实现纳人完全按照税源情况进行纳税申报等，才能实现税源监控管理的工作 目标。