项目采购项目管理:架起理论与实践的桥梁.doc
项目采购项目管理:架起理论与实践的桥梁 理论的深入分析 财政部条法司原司长、《政府采购法》起草小组副组长王家林: 在政府采购制度改革中,我认为还需要注意 3 个问题。一要正确认识基本功能和政策功能的辨证关系。两者密不可分,并不矛盾,不能分开,更不能对立。局部利益、眼前利益应该自觉服从整体利益和长远利益。二要全面理解《政府采购法》,而不是片面理解。比如当贯彻公平原则与国家利益发生矛盾时,应该更多地维护国家利益。三要有具体的实施办法和保障措施。抓紧制定《政府采购法》实施条例,有关部门要密切配合,制定便于操作的具体实施办法,还要在预算安排上要予以保证。 上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川: 政府采购政策基础 包括物质基础、法规基础、组织基础等。物质基础要求我们将大中型项目尽快纳入政府采购范围,提高政府采购金额的财政支出比例;法律基础要求我们加快相关配套法规的出台,使具体实施有法律保障;组织基础包括政策制定组织、政策监管组织以及政策运行组织。政府采购辅佐宏观调控与管理目标的实现,在目前来看,功能作用非常弱,比如对中小企业的保护,没有具体实施规定。关于评估应该从经济社会、采购期限,以及社会反响方面制定评估的方法和模型。 南京大学商学院博士后黄河: 西方的基本原则,尽管是原则性的东西,但如果能与我国实际相 结合,很好地运用,还是值得借鉴的。第一,加强国际领域的政策功能。在我国,政府采购融入国际市场的进程日益加快,我们需要制定一套激励国际市场开拓和适应国内市场保护并重的政府采购政策。第二,保证政府采购的透明度,防止行政腐败。通过政府采购政策可以促进政府采购主体行为的规范化,有效地、及时地遏制行政腐败萌芽。第三,发挥好经济领域的政策功能,在政府采购中设计出较大的竞争空间,鼓励新兴企业参与重大战略性技术的开发。 北京物质学院教授倪东升: 如何使政府采购的政策功能贯彻落实呢?一定要培养政府采购官员的主体意 识;一定要考虑代际公平,考虑资源对子孙后代的积累;建立行业协会;开展政府采购专、本、硕的培养;需要将政府采购提高到战略层面,实行全球资源整合;开展教育,主要是人员素质教育,包括语言、专业技能(知识体系涉及物流、商务、技术经济、项目管理、全面质量管理),进行资格认证,通过以建立学会来建立长期培训体系。像英国的 CMM 认证,在中国三级以上的只有四人,而印度五级的已有 100 多人。人缺乏是我们最大的问题。 上海财经大学公共政策研究中心主任马国贤: 政府采购是我国公共财政改革的重要方面,也是政府管理的重大改 革。对此,公众的期望值很高。但目前由于种种主客观原因的影响,我国的政府采购制度还不完善,存在着采购过程过长、环节多等问题。政府采购是我国公共财政的基础制度之一,是利国利民的好事,那么好事必须办好。机制不合理和组织不善是造成以上问题的基本原因,而这些都能通过制度的合理安排来完善。个人认为要兴利除弊 ,就必须用财政效率观点重塑政府采购,一是规范制度建设,二是建立绩效评价机制。 中南财经政法大学教授王金秀: 建立和利用标准化标识制度,形成政策性采购的基础。扩大能源效率标识的范围,利用环境标志标准认证制, 发挥政府采购的政策功能。健全评标要素,完善综合评标体系。引入现代管理工具,建立健全财政全程监管制度。运用现代信息手段推进电子化政府采购,增强采购信息透明度,提高采购效率,降低采购成本,规范采购行为。以政策为核心实现采购功能之间的协调,包括资金节约率和政策功能;政策本身的矛盾,国家政策和地方保护政策的矛盾。 中央财经大学财政学院院长马海涛 : 政府采购定位有误区,不能仅定位于提高节支效率。单纯片面地追求节支效率会造成无序竞争,从而难以保证质量。我个人认为,目标定位要多元化,如实现宏观调控、预防腐败、 推动社会就业,诚信建设、减少公共购买中的权力寻租现象等。政府采购程序严密化。这里主要指预算,政府采购预算是部门预算中很重要的一部分,但现在有人认为是可有可无的。这有多方原因,如有的地方就没有部门预算改革。没有部门预算,没有计划,政府采购的政策功能是很难体现的。 辽宁大学经济学院副院长杨志安: 建立环境友好型社会,要求推行绿色政府采购。而推行绿色政府采购,可以推进建立环境友好型社会。具体来说可以促进绿色产业和技术的形成,因为政府采购导向性很强,能提高环境友好产品和服务的供给,对保护友好产品,保护生态平衡有很大贡献。国外在这方面有许多好的经验。美国在这方面的法律很完整,加拿大、韩国也有一系列探索,欧盟发了一个绿色公共采购手册,引导大家考虑环境问题。我国一定要制定政府的绿色采购法律。如果没有一部法律、采购清单、采购标准,下面没有办法操作。 上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪: 首先,构造一种权力也要约束这种权力。采取公共采购,公众为此付出的代价是隐性的,如果没有统计数据,效果难以衡量,也不清楚好处究竟给了哪些人。其次,评判标准多元化会带来模糊。这种模糊会导致《政府采购法》判断标准的多元化 ,多元化会使问题复杂化。一个企业是中小企业,一个企业是环保企业,你应该选择谁?哪一种企业更符合公众的利益?政策功能的实现一元化了不好,政府采购政策功能应该有多元化的倾向。但是这样,又有些违法的问题没办法起诉。 中国社会科学院财贸研究所副研究员马蔡琛: 在现代经济社会中,政府部门作为一个特殊的产业部门所经营的产业被称为公共服务产业。政府地位被重新调整,公共服务的范畴要随之有所调整。现存的问题是,公共服务的概念界定范围有所偏差。采购序列中,非有形的公共服务产品占多数份额;采购种类单一,目前主要集中于 货物和服务采购;引入民间组织。 在政府提供公共服务的同时引入民间非营利组织,向他们让渡部分市场,有利于效率和效益原则的实现。解决问题的建议有,构建政府采购预算,将其纳入政府预算中去,由总预算控制;推行跨部门预算,以服务类型为基础,按照公共服务的类型与模式重新划分预算份额。 在“中国政府采购政策研讨会”现场,理论与实践的观点争锋、交织,互鉴、辉映。我们说,完全脱离实践的理论研究是没有生命力的,缺乏理论基础的实践操作是会失重的。当理论与实践之间搭起了沟通的桥梁,找到了交流的模式,思想的火花便四处飞溅 。 实践的广泛探讨 江苏省财政厅政府采购管理处处长王卫星: 政策功能难发挥。这一内容主要给我们带来以下思考,如扶持社会发展的范围是什么?如何扶持?国货的界定又该如何明确? 操作机构设置模式多。明确集中采购机构的性质非常重要。目前管采虽已分离,但模式较多。有设在财政部门的、有设在政府或机关事务管理局的、也有设在国有资产经营公司的,除此以外还有中介等的存在。其次是县级集中采购机构的设置问题,苏南某些县的采购规模有好几个亿,但不能成立集中采购机构,而像有些偏远地区只有一个亿,却必须依法成立 集中采购机构。 采购范围和品目问题。范围总的而言在不断扩大,但有些部分还游离在外。比如药品采购,自《政府采购法》颁布后,国家八部委出台了相关文件对其招投标进行规范,而财政部没有参加,似乎药品采购自然而然就不在政府采购的范围内了,而事实上药品属于公共需要的产品,应该实行政府采购。 人员培训和继续教育。政府采购从业人员的素质一定要进一步提高,尤其是发展到现阶段。虽然《政府采购法》有所规定,但从业资格认证却一直没有启动起来。 政府采购发展不平衡。一是地区间不平衡。二是项目的不平衡。货物采购情况总的而言稳定了,但工程采购却仍不知如何进行。另外,使用专项资金进行采购的价格因素更不透明。 管理方式和程序问题。是否可以对不同的采购方式采用不同的监督手段?等等类似的问题都应该在政策上有一个规定。 政府采购研究协调机构。采购涉及到的面和部门很多,大量事务需要协调。如供应商诚信履约信息,能不能结合工商部门的资料实现资源的共享?又如评审专家,能否建设、水利、交通、财政等若干部门或者单位建立统一的专家库呢?如果资源不共享,信息不对 称,在其他领域即使出现了违规行为也是难以发现的。 江苏省省直政府采购中心副主任蔡涌啸: 公开、公平是基本要求。集中采购机构所要做的是,除了评标专家名单在开标前是保密的,其他都是公开的。从预算到答疑,全部公开。只有公开,才有公平。 项目管理融入政府采购。项目管理可以简单归纳为五大程序,九大内容。事前有方案,过程有控制,结果有评估。项目的启动、方案实施等,每一道程序都应注重信息的输入。整个项目控制是核心,分为事前、事中和事后控制。江苏省级政府采购中心每周三下午都进行制度化的案例分析学习,这是事 前控制之一。事中控制,即成立专门部门,相关负责人在项目中要全过程实施动态监督。项目收尾、项目总结都在网上进行公开。总体评估,目的是了解负责人有没有按项目的要求做?我们的设想是,营造一个项目管理的大环境。 南京市财政局政府采购处副处长张承慧: 一是政府采购应由专业队伍进行管理。香港采用的是高度集中的政府采购配送模式,而并非委托模式。分散到各个采购人单位的采购官员是从采购署派出来的,他们为终身负责制,负责该单位的小额采购。 二是政府采购政策功能发挥充分。比如香港学校的校长是没有任何采购权的,每 个学校按人均分配经费,而且采购标准是统一的,最后集中采购完了再配送到各个学校。这使所有学校的采购处在同一档次上,这一运作模式也给我们很大的启示。 三是对供应商诚信行为的管理。供应商违反公平竞争原则、相互串通等问题,一直以来是我们难以提前了解和解决的,有时候甚至对于陪标,也没有很好的办法进行处理。而香港的有关部门会通过行业协会的条例来对违规供应商进行处罚。 苏州市财政局副局长朱小平: 苏州市政府采购规模和范围在近几年发生了较大的变化,主要是规模和范围扩大,从货物、服务的采购到药品的采购。但在 实践过程中,有时候觉得明明知道可能存在操作上的问题,但困于无相关条例予以支撑,在处理时觉得无所适从。比如《政府采购法》里有扶持中小企业的政策功能,但却没有相关细则,当地供应商认为应该扶持当地的中小企业,但这一倾向可能会演变成地方保护主义,这与《政府采购法》的精神相矛盾。但如果是外地中小企业中标,一旦引起投诉,就没有相关法律来保障。政府采购要实现规范和完善必须有上级领导予以组织和带动;其政策功能要在实践中实现,需要上级组织出台相关的具体实施条例,政策功能的发挥需要从上到下。