政府与企业合作项目中的风险配置.doc
政府与企业合作项目中的风险配置 1.1 政府与企业合作的广泛空间 当前社会的诸多热点问题都涉及到一个历史上存在以久的问题,既社会基础设施建设和公共服务提供问题。半个世纪以来,各个国家分别在探索以公私合作的形式从事社会基础设施建设和社会公共服务提供。无论是在公有制经济社会,还是在私有制经济社会,下列社会公共服务领域不适合或不完全适合市场化或公有化,是政府与企业的项目合作领域。这些合作领域内的公共服务提供,既有经营性项目如通信服务提供,也有准经营性项目如城市供水服务和非经营性项目固体废物处理。政府与企业广泛的合作领域见图 (1) 这种政府与企业的合作在英国被称为 PFI-Private Finance Invitation,在其它国家被称为 PPP-Public-Private Partnership。 图 (1)政府与企业的合作领 域 1.2 政府与企业合作的多种模式 在社会资产的公有制和私有制之间,具有公私合作的多种模式,在这段连续的合作带上,政府职能从公共服务设施的所有者和公共服务的经营者向公共服务规则制订者和监督者的角色转换。 联合国发展署 (UNDP)和欧盟总结各个国家的多年实践,归纳出政府与企业合作具的多种模式。图 (2)是欧盟总结的政府与企业合作可能采取的模式,详见European commission-Guidelines for successful public-private partnership。这些合作 模式表明“在黑猫和白猫之间,还有灰猫和各种颜色的花猫”。 图 (2)政府与企业的合作模式 1.3 政府与企业合作的风险问题 PPP 项目广泛的合作空间,多种的合作模 式和长期的合作关系,使合作项目蕴涵着众多和重大的风险因素。政府与企业合作项目中风险管理成为合作项目管理的不可忽视的重要内容。政府与企业合作项目的风险管理问题在国内的 PPP项目中举不胜举。 以深圳梧桐山隧道问题为例,梧桐山隧道,最初是由深圳市东部开发 ( 集团 ) 、深圳市国际信托投资公司和深圳市社会劳动保险公司,在 1987 年合资建成。现在的股东是盐田港和香港达佳集团,双方各占 50%的股权。经营年限从1997 年直至 2027 年,隧道图见图 (3) 图 (3)梧桐山隧道图 在 2002 年之前,这条隧道垄断了市区和东部之间的交通。而隧道收费的直接后果,不但造成经常性堵车,更重要的是使得盐田区的房地产发展和龙 岗区的坪山工业区和龙岗大工业区的建设和吸引投资遇到很大的瓶颈。 1996 年至 2002 年, 深圳市的人大代表连续 7 年提出议案, 或要求降低收费,或要求撤销收费站。期间, 深圳市政府与盐田港及和记黄埔方面进行了 7 次的正式谈判, 与梧桐山隧道公司进行了多达 38 次谈判, 并一度接近达成协议,但各种方案最终都被搁置。在谈判久拖未决的背景下,为缓解深圳市区与盐田港之间的交通拥堵,深圳市政府 2002 年 12 月投资 1.18 亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路, 2006 年 5 月投资 11.5 亿元,建 成盐排高速。然而现有隧道收购不能成功依然是让深圳市政府头疼的一个大问题。 (深圳梧桐山项目资料摘取自天则公用事业研究中心的参考资料总第 0801 期《公用事业民营化的“深圳困境”》 ) 类似的问题还有很多:例如国家取消二级公路收费,地方政府与企业合作或借贷的公路如何处理 ?政府与企业合作建立水厂,用水量发生巨大变化如处理 ?政府与企业合作建立太阳能电厂 ,未来的协议入网电价如何确定和用电量变化如何处理 ? PPP 项目不仅仅需要考虑 3-5 年的项目建设和经营情况,而是 30 年 -50 年的经营情况和环境变化,确定政府与企业的 风险承担机制。 1.4 风险管理过程与风险配置 西方国家在大量实践的基础上 ,提出了政府与企业合作项目中风险配置的概念。风险配置概念是对传统项目管理理论和风险管理理论的丰富和补充,是 PPP项目所特有的管理问题。 传统的风险管理典型过程分别是风险识别过程、风险分析过程、风险应对过程和风险监控过程,而 PPP 项目需要增加风险配置过程作为政府与企业合作项目的特有过程。图 (4)是澳大利亚昆士兰市政府在 PPP 项目合作指导纲要中的建议的风险管理过程,见昆士兰市城市发展局《 PPP 项目指导纲要》 -Public private partnership guidelines-Queensland government Develop Department。 图 (4)风险配置过 程 欧盟在针对政府与企业合作项目中,提供了专门和具体的指导意见,见欧盟《成功的 PPP 项目指导》 -European commission-Guidelines for successful public-private partnership 表 (1)欧盟 PPP 项目中的风险配置指导 1.5 政府与企业合作 项目的风险配置实践 政府与企业的合作项目有短期建设项目和长期经营项目之分 ,本文描述的两个项目的风险配置案例仅仅是从示范的角度说明风险配置的具体内容 ,而不是从最佳实践的角度提供风险配置的样板 ,尽管案例可能具有样板意义。 案例 (1):短期建设项目的风险配置 中国政府商务部信息化司的网站项目在建设初期分别存在交付质量风险和成本超支风险。为此采用成本核销合同的方式来进行风险配置。具体为合同采用成本核销 +固定利润的方式,商贸部承担费用超支风险,建设商承担交付质量风险。 (1)直接费用:信息化硬件设施的投资,由信息化供应商开列清单,用户采购。信息化项目的平台软件,由信息化供应商开列清单,用户采购。项目人员工资、福利费、养老保险金、失业保险金、住房公积金、工伤保险金、 基本医疗保险按照项目人员核销。办公费、折旧费、通信费协商计算 (2)间接费用:设计不同的计算公式协商计算 (3)利润:成本 *固定百分比 上述费用根据年度会计师事务所的财务审计结果进行支付。 案例 (2):长期经营项目的风险配置 1999 年,英国苏格兰水务局与斯特林项目公司就爱丁堡附近的爱蒙 德河(ALMOND RIVER)污染治理达成 30 年的合作合同,合同总金额为 1.56 亿英磅 ,其中 7100万英磅为五座处理站的建造和升级费用 ,8100万英磅为 30年的运行成本和 400 万英磅为规划设计和招标费用。双方针对当前的项目建设风险和未来的经营风险进行的风险配置如下表 ,见表 (2)。 表 (2)长期经营项目的风险配置 1.6 风险配置与纳什平衡 在政府与企业合作提供社会服务的项目中,政府代表公众利益和注重社会效益,企业代表企业利益和注重经济效益,在利益平衡中形成合作关系,这就是搏弈论中的纳什平衡,见图 (5)。风险配置的概念和方法是简单的,而在风险配置中掌握利益平衡是复杂的。 图 (5)纳什平衡 在长达标 30 年 -50 年的政府与企业的合作中,各种社会变化将可能,甚至非常可能,打破初期合作关系中的平衡。在政府与企业合作协议中,针对当前的项目建设风险和 未来的经营环境变化,确定双方的风险承担责任,建立政府与企业的风险分担机制,这既是政府与企业合作项目的特殊问题,也是政府与企业合作项目管理中不容忽视的重要问题。