说说“规划”

◎文/ 潘波

现代社会结构的多元性和公共资源的有限性，使政府扮演着公共服务提供者、社会资源分配者、社会发展引导者等多重角色。为合理有效配置资源，政府会针对专门问题提出具体目标和任务，引导经济社会发展，规划这种行政方式也应运而生，并日渐成为国家治理中的关键词。

什么是“规划”

古汉语中，“规”“画”“划”“规画”都有谋划、计划、筹谋的意思，如《三国志•蜀书•杨仪传》曰：“（诸葛）亮数出军，（杨）仪常规画分部，筹度粮谷”。在现代汉语中，“规画”一词仍在使用，但用得较少，取而代之的是“规划”。“规划”既可作为名词，又可作为动词。作为名词，有计划之意，指为工作或行动而预先拟定的内容和步骤，而且一般指比较全面、长远的计划。最为常见的形式就是党政机关制定发布的规划。

党政机关发布的规划主要有以下特征：一是目标和内容的前瞻性。规划往往用来承载对未来发展目标的设定判断、任务的安排部署，发挥着“指南针”的作用，其前瞻性较为明显。二是过程与结果的双重性。规划文本与制定规划的行为是不同的，文本是制定行为的结果。研究规划必须考虑这个特性，从动态行为和静态结果两个方面进行分析，科学界定其性质。三是法律地位的非确定性。表现为不同形式、内容的规划具有不同法律地位。这种复杂性与非确定性，增加了将规划进行统一规范的难度。四是实施过程中的可变通性。规划作为“软法”的一种，在法的适用性上往往会表现出一种“松紧不一、强弱不等的法律效力”。因为规划在实施过程中，可能会面临诸多不可知的因素。有研究成果显示，与国外一些政府机关和政治家的规划、愿景、承诺等相比，我国党政机关发布的规划内容相对具体，可执行性较强，成效也更明显。正是通过制定规划并持之以恒地贯彻落实，确保了社会主义建设事业的航船乘风破浪、不断前进。

与规划有关的几个概念

规划与纲要。在现代汉语中，纲要作为名词，为提纲、概要之意，指一本书、一个文件的主要、结构性、实质性内容的总结、概述和介绍。作为名词的规划和纲要在用法上有所区别。从对应的时间点来看，规划往往面向将来，纲要则既可以指向将来，也可以对应过去和现在，如“中国史纲要”。从所承载的内容来看，规划的内容可以全面丰富，也可以简明扼要，主要是提出任务和目标；而纲要的内容则相对具体，大多都既有任务又有措施，但以简明扼要为主要特征，发挥着提纲挈领的作用。从近些年党政机关发布的规划、纲要来看，这两个词的用法并没有明显差别，多数情况下是“混搭”使用的。在逻辑结构和内容上大体都包括指导思想、基本原则、主要目标、重点任务、具体措施等，如《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。

规划与文件。规划通常以党政机关的文件为载体，但通过文件发布的还有意见、通知、纪要等。根据《行政诉讼法》以及最高人民法院的判例，行政机关制定的《土地利用总体规划》等属于具有普遍约束力的行政规范性文件。当事人可以针对行政机关根据规划作出的许可、处罚、强制等行为提起诉讼，同时要求法院一并审查规划的内容，但不能直接就规划本身起诉。

规划与立法。规划与立法都有引领方向、设定标准、规范行为的作用，但两者也有明显区别。在逻辑和内容上，立法一般采用“要件+法律效果”的假设命题模式，即设定事实要件，并规定相应的法律效果；而规划往往用“目的+部署安排”的模式，即针对具体事项设计目标，提出落实步骤和措施。在制定程序上，法律法规的立改废释要严格遵守《立法法》《行政法规制定程序条例》的规定；而规划的制定则根据其类型、领域适用不同的程序规则。

规划的法律效力

规划直接关系党政机关工作部署的实施，也可能影响当事人的切身利益，如何界定其法律效力是一个重要问题。比较理想的办法是以承载内容的强制力为标准，分为强制性规划和非强制性规划两大类。

强制性规划也称命令性、约束性规划，对其所涉及的对象具有约束力，并对有关主体的权利、义务和责任构成实质性影响。强制性规划既是人们行为的依据，也使人们对其持有合理的信赖和期待，有关内容的调整可能会产生法律责任问题。值得注意的是，作为“软法”的强制性规划，其约束力并非由其自身设定，而是依赖于法律法规等“硬法”以国家强制力保障实施。在我国，此类规划主要集中在城乡建设领域。比如，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》就提出：“严禁擅自修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。”其中的责任追究问题适用《土地管理法》等法律法规的规定。

非强制性规划又称“指导性、建议性规划”，其任务主要是宣布工作目标、任务部署，将有关信息传达给社会公众。此类规划对行政机关、社会公众、当事人都不具有强制力，也不涉及责任追究、权利救济等问题。比如，《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》规定：“为积极应对国际科技竞争，提高自主创新能力，着眼于培养造就一批世界水平的科学家，在我国具有相对优势的科研领域设立100个科学家工作室。”当然，一部规划文本可能同时包含强制性和非强制性内容，其法律效力应结合实际情况具体分析。

（作者单位：国务院法制办）