规制重构：转型经济中政府规制改革的现实选择—经济工作.doc

规制重构：转型经济中政府规制改革的现实选择 — 经济工作 政府规制是政府的微观管理职能，旨在为市场运行及企业行为建立规则，确保市场的有序运转，与旨在保证经济稳定与增长的宏观调控政策构成政府干预经济的两种主要方式。为了克服市场带来的社会和经济问题，自第二次世界大战以后，西方国家政府越来越多地采取了行政规章、法律等各种手段，对大型公用企业、厂商实行规制。政府规制问题日益为各界人士所重视，进而成为人们讨论的热点。从20 世纪 80 年代开始，随着技术进步及市场机制的完善，英美等国纷纷进行了放松规制改革，由市场机制来调节原有被规制主体的行为。我国加入 WTO 后，政府与企业面临 的首要冲击来自于竞争规则的改变。遵守国际竞争规制是中国参与国际竞争的硬约束，是与其他世贸组织成员同场竞技的先决条件。国际竞争规则将形成有效的“便逼”机制，促使我国政府对微观经济的规制制度进行完善与创新。 政府规制是否完善合理，是否符合国际竞争规则，直接影响我国的国际竞争力及国际投资的流动。由于特定历史原因，我国的政府规制职能比较薄弱，缺乏科学规范的规制法律制度，规制机构的设置不尽合理，规制过度与规制不足并存，制度陈旧与制度空白并存。政府规制改革应是一个破立结合的过程，对现有规制体系进行扬弃的同时，按照国 际竞争规则的要求加速规制体系的完善与创新，就成为我国加入 WTO 后应率先解决的紧迫问题。本文试图以政府规制理论为基础，借鉴西方国家放松规制和引入激励性规制改革的经验，讨论转型期政府规制体制的基本模式，确定转型经济中政府规制改革的基本路径。 一、政府规制理论概述 在西方经济学文献中， 1970 年以前，经济学对政府规制理论和经验的研究兴趣主要集中于考察对某些特殊产业的价格与进入控制上。这种政府规制被称为传统的经济性规制，其中心是讨论在规模报酬递增情况下的定价与费率结构问题。 法学界关于政府规制的 讨论主要集中于行政管理程序以及对规制机构行为的司法控制上。行政程序受到立法、执法及司法三方面的控制。规制机构的行为必须遵守授予其权力的成文法及有关行政程序法规（史普博， 1999）。 政治科学的文献对政府规制的分析，既强调公共利益，也强调利益集团的讨价还价，同时也考虑到了集团冲突对公共利益的决定（ Mitinick, B. M., 1980）。 正是由于各种文献对政府规制研究的侧重点不同，由此形成对政府规制的不同解释。施蒂格勒在 1971 年提出，“作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主 要操作的”（施蒂格勒， 1996）。我国学者余晖（ 1997）认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量法律、法规、规章、命令的颁布及裁决为手段，对微观经济主体不完全公正的市场交易行为进行的控制和干预。较为广义的规制，是指依据一定的规则，对构成特定经济行为的经济主体的活动进行规范和限制的行为。 上述文献所揭示的种种规制形式，可以按照标准的市场模型分为以下三类：第一，直接干预市场配置机制的规制，如价格规制、产业规制和合同规则；第二，通过影响消费者决策从而影响市场均衡的规制，如 汽车尾气排放量限制及购买保险条件等；第三，通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制，如产品特征的限制，进入限制等（陈富良， 2001）。由此，我们可以得出规制的一般定义：规制，是由行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。政府规制，是指政府部门依据有关的法规，通过许可和认可等手段，对企业的市场活动施加直接影响的行为。政府规制只是政策制定的一个特定类型，它与政府对经济的宏观调控既有联系又有区别。联系在于：宏观调控和规制，都是政府的经济行为，目的都在于 创造一个有利于国民经济发展的客观环境，既能矫正市场缺陷，又有利于提高效率。区别在于：宏观调控是间接的，总量上的调控，它借助财政、货币政策等直接作用于市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为。而规制则是直接的，个量上的，它借助有关法律和规章直接作用于企业，规范、约束和限制企业行为。 在西方规制研究中，许多学者应用了不同的理论来分析政府规制产生的原因及主要效果。主要可归结为两类，一类是政府规制的公共利益理论；另一类是政府规制的部门利益理论。 源于传统微观经济学的公共利益理论认为，政府规制在于矫正市场失 灵。这一理论假定政府规制是从公共利益观点出发，纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，是以维护社会秩序和社会稳定为目的的。政府规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则，目的是为了控制受规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体表现为控制进入、决定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有客户时的应尽义务等；并假定在这一过程中，政府可以代理公众对市场作出一定理性的计算，使这一规制过程符合帕累托最优原则。所以，哪里有市场失灵，政府规制的公共利益理论就主张在 哪里实施相应的政府干预，以矫正市场失灵，政府规制的潜在范围是无限的。但作为一种经济规制理论，公共利益理论本身是不完善的，它无法解释清楚市场失灵一旦出现是通过什么而成为修正性政策的对象的。众所周知，市场失灵可以采取各种形式在许多不同场合出现，而一种具备预见性的完整理论应当能够解释经济中规制的影响范围。 正是人们日益意识到以福利经济学和市场失灵为基础的政府规制的公共利益理论根基过于狭窄，因而导致了一种替代理论的出现 —— 部门利益理论。政府规制的部门利益理论是施蒂格勒在 1971 年发表的《经济管制论》中首先提出的 。施蒂格勒的中心思想是，作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。他使用标准的经济供求分析解释政府规制的存在，确立了一个以工商企业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条件的变化观察到规制政府究竟是为谁服务的。他还观察到在美国的情形中，政府规制在许多场合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。部门利益理论的一个直接的派生物是政府俘虏理论。它认为促使政府进行规制的是规制本身的对象或其他有可能从中获益的人。更确切地说，政府规制是特殊的利益集团寻租的结果。规制者会 被受规制者所俘虏，而反过来为受规制者服务。这一理论增强了反政府规制的倾向，一定程度造成了英美国家的放松规制运动。但部门利益理论对近 20 年中出现的某些规制缺乏解释。如旨在保护消费者的产品安全规制或旨在改善环境的社会性规制，并不是利益集团压力的结果，其利益广泛地分散到社会公众。正是如此，任何单一的一种理论要解释政府规制为何产生以及它的主要效果都显得苍白，必须借助于两者的综合解释。 根据取代市场机制、影响企业决策及增加受规制产业成本的程度不同，规制者可支配的基本措施也常常发生变化。综合市场经济国家的历史经验来 看，政府规制主要包括如下五项基本方式： 1.进入规制。它是指在自然垄断产业中，政府允许特定一家企业或极少数几家公司加入，或者从防止过度竞争的立场出发，视整个产业的供求平衡情况来限制新企业的加入。进入规制的主要手段有：第一，特别许可；第二，特别注册制度；第三，申报制。 2.数量规制。它是指在自然垄断产业中，政府为了防止因投资过多（过少）或产出过多（过少）而造成价格波动、资源浪费或有效供给不足而采取的规制。数量规制的主要手段有：第一，投资规制；第二，产量规制。 3.提供服务规制。它主要是指政府为了防 止自然垄断产业中由于竞争不足而致使企业提供的物品和服务质量出现下降，以及在信息不对称条件下督促企业建立有关产品和服务的质量标准和不同的档次体系，以保障消费者的权益。其主要手段有：第一，制定有关产品和服务的质量标准和质量规范制度，规定有关产品和服务所必须达到的最低限度的质量标准体系；第二，在有关产业中建立产品和服务的申报制度，只有达到一定质量标准的产品和服务才可能通过政府发放许可证或政府认可的方式在一定时期内获准生产；第三，建立并强化对有关产业产品的服务质量的专门检查和监督制度，实施对产品和服务质量的行政检查 和监督，以防止有关产品和服务的质量出现下降，或不合格的产品和服务进入市场。 4.设备规制。它主要是指政府出于维护受规制产业产品或服务的质量、性能、规格，以及安全、外部性等方面因素的考虑，对有关生产设备和服务设备进行的以一定的标准体系和审核制度为基础的规制。其主要手段包括：第一，制定有关生产设备和服务设施的标准体系，规定其质量、性能、规格、安全等方面的标准，以确保政府对有关产品和服务质量的有效控制；第二，建立关键设备的强制登记和审核制度，禁止将未能符合政府所颁标准的设备投入生产；第三，在有关产业中（如电力 、供水、通讯等产业）统一有关重要设备的规格和性能标准。 5.价格规制。它主要指在受规制产业中，政府从资源有效配置和服务的公平供给出发，对产业价格体系和价格水平进行的规制。由于价格从来就是引导资源配置的主要因素，因此在各国政府的具体实践中，价格规制通常占有极为重要的地位。 二、中国政府规制体制现状分析 中国政府规制的成因除了经典规制理论所分析的基本原因外，还有其本身的特殊性。在一定意义上，中国经济生活中到处存在规制，与其说是为了解决“市场失灵”，不如说是政府为了消灭市场。中国从来没有一个市场经 济充分发展的过程。西方规制的出发点是维护市场秩序，而中国的计划经济则立足于消灭市场、消灭竞争，以国家计划替代企业家精神，政府集所有功能于一身。转型时期，这些功能之间冲突逐渐显露出来，政府借助于行政垄断权来保护其他方面的利益，就出现了各种各样的规制。中国现行的政府规制内容相当广泛。在垄断方面，主要针对传统自然垄断领域。内容涉及公用事业中的电力、城市供水、城市燃气、公共汽车与地铁；广播电视中的邮政、电信、有线电视；交通运输中的公路、铁路运输、管道运输、航空运输、水路运输。现行的规制措施方式主要有两种：一是准入规 则，准入规则的形式有国家垄断、申报、审批、许可、营业执照标准设立。二是价格规制，主要针对自然垄断领域，方式主要有法定价格、地方政府定价、行业指导、标准等。现阶段，政府规制的权力归属是从中央到地方几乎所有政府机关都拥有规制权力。规制法是政府机构对企业市场行为实行规制的法律依据。当前中国的规制法有四类：一是正式法律，全国人大及其常委会制定和颁布的行政法规，也包括国务院各部委根据法律法规在本部门权限内制定和颁布的实施细则、命令、指示、通知等；三是地方性法规和地方政府规章；四是规制机关所制定的具有普遍约束力的决定、 命令及行政措施。 20 世纪 80 年代以来，中国在规制改革方面采取了一些手段，并取得了积极的效果。例如，航空业由于有多家新航空公司进入，改变了以往由中国民航独家经营的垄断局面，通过竞争，航空业的服务水平有了明显的提高。电信业则由于中国联通的加入，结束了中国电信业邮电部统一组网，独家经营的垄断局面，竞争促使电信产品的服务质量提升，价格趋于下降。这表明引入竞争对中国规制改革有重要意义。然而当前中国，由于政府通过规制立法来阻止竞争而产生的行政性垄断仍大量存在，主要表现在以下几个方面。 1.存在行政垄断过度问题。行政 垄断又称人为垄断，它包括纵向的行业垄断及横向的准入障碍或地方保护主义。另外，传统公用事业的许多产业如电信、电力、民航等部门以自然垄断为理由，凭借部门规制立法，继续限制竞争和侵害公众利益。人为垄断的显著特征，一是政府部门通过对经营者的控制实行内外结合的规制；二是垄断部门市场力量及并非来源于市场竞争，而是依靠法律和行政的手段；三是垄断企业之间的竞争，是低效率的（张克中， 2002）。我国现存的严重行政性垄断是我国特定历史条件的产物，长期以来的高度集中的计划经济体制排斥市场机制的作用。资源配置的非市场化力量，在我国经济体制改革中形成了巨大的制度惯性。这种情况造成原有的垄断部门凭借不规范的市场机制为自己营造生存空间和打上官本位的烙印。错综复杂的行政力量进入市场造成条块分割的垄断力量的对立。各政府部门成为部门利益的代言者，对行业的规制、管理权强化，意味着利益寻夺的激烈。这种人为垄断形式的存在限制了竞争，恶化了市场竞争秩序，损害了政府威信和执法效率，造成了消费者福利的损失。 2.缺乏市场竞争基础的经济性垄断。西方市场经济国家中垄断产生的一个重要原因是市场竞争中优胜劣汰演化的结果，是市场经济发展到一定阶段的产物。处于转型 的中国市场经济体系尚未完全建立，市场经济体系不健全，市场竞争机制还未形成，因而缺乏市场竞争而衍生垄断。中国的垄断是规模经济程度较低情况下而存在的，是转轨体制中行政化的缩影。在一定程度上，我国现存垄断状况严重阻碍了市场竞争秩序，某些行业主管部门，以规范和整顿市场秩序为由，公开组织价格联盟，联手操纵市场价格。地方政府为保护地方经济，实行保护主义政策。典型的是中国邮政由于遭遇民营速递公司的冲击，其 EMS 业务的国内市场份额由最高峰的 97％下降到 40％左右，邮政执法人员认为民营速递降低资费是不正当竞争而查处地下速 递公司。一些部门认为竞争会造成资源浪费，不利于规模经济的成长。事实上，我国市场上缺乏的是真正的公平竞争。政府应保护培育市场的竞争精神，而不是以推动规模经济为由阻止潜在竞争者进入，限制公平竞争，阻碍技术进步与经济发展。 3.规制者也是垄断者。我国现阶段的规制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出。规制机构本身便是经营行业的主管部门，政企合一的体制使经营企业产权不清，缺乏竞争力。部门内企业与部门外企业在进入市场发展经营业务等方面发生矛盾时，主管部门的政府机构难以做出客观、公正的裁判。同时，在缺乏社会监督的情况下 （见下表），政府部门更容易侵害消费者利益，制定有利于本部门的政策。 中国垄断性产业政府管制体制的主要特征 产 业 名 称 最 新 法 律 颁 布 时 间 管 制 机 构 社会监督组织 电信 《电信条例》 2000 信息产业部、国家计委物价司 无专业性消费者组织 煤气 只 有 地 方 性 法 规 地方政府 无专业性消费者组织 自 来 水 只 有 地 方 性 法 规 地方政府 无专业性消费者组织 电力 《电力法》 1995 原电力部、地方政府 无专业性消费者组织 铁路运输 《铁路法》 1990 铁道部、地方政府 无专业性消费者组织 资料来源：王俊豪 .《中央自然垄断产业政府管制体制比较》，《世界经济》 .2001 年，第 4 期第 58 页。 三、转型经济政府规制重构的现实选择 转型期政府对企业行为的规制，既表现为一种放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程。但在现实中，政府规制既存在着越位的情形，也存在着缺位的情形，必须对政府规制进行改革。从国外的经验看，解决规制中存在的问题的基本思路有两条，一是放松规制，引进 竞争机制，另一条是把激励机制引入规制，对规制进行改良。政府规制一般通过立法和公共政策来实施，这实际类似于一个强制的规则，迫使规制企业在社会福利最大化的点上进行生产，最终达到资源的优化配置。然而作为理性的企业并不会被动地接受政府的规制，总会采取种种办法来逃避规制，维护自己的利益。这往往导致政府的规制政策在执行过程中发生偏差，致使政府的目标难以奏效，甚至事与愿违。基于良好预期的政府规制常会偏离其预定轨迹，理论上改善资源配置效率的规制政策会在实际执行中发生多样性演变，甚至会加大社会成本。“看得见的手”不可能包治百 病。政府规制应考虑市场调节和政府干预的效率边界，在市场调节可以实现资源优化配置的地方，政府应充分放开，尽量让市场发挥作用。在市场调节不能进行资源有效配置的地方，政府应毫不犹豫地果断出手，充分发挥政府干预经济的作用。只有这样，政府的规制政策，才能达到其预期效果，政府的职能才能得以准确地体现，政府规制才能走出困境。从 20 世纪 70 年代至今，以美国、英国、日本为代表的西方国家出现了一股以放松规制为特征的政府规制改革浪潮。放松规制的主要内容，简单地说，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的规 制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。西方国家放松规制的原因是多方面的：第一， 20世纪 70年代石油危机以后，西方国家经济增长率下降，财政赤字扩大，因此各国都力求通过行政改革和精简行政机构来削弱行政开支，实现“小政府”目标，并通过民营化和引入竞争机制提高企业和产业的效率。第二，在这一时期，信息技术的普遍运用，使得许多受规制产业的性质（诸如规模经济和信息不对称性等）发生了巨大变化，导致对某些产业实施政府规制的理论依据逐渐消失；由于技术的发展，使得自然垄断的边界发生了变化，出现了产业间的替代竞争，使传统 的规制政策与手段失去了现实的必要性。第三，世界经济一体化、国际间经济技术交往的迅猛发展也迫切要求放松政府规制。第四，在规制理论的变化方面，由于以规制俘虏理论为代表的对政府规制批判的不断深入和可竞争理论的出现及广为接受，政府规制不再被认为是提高经济效率的惟一手段（夏大慰， 2001）。这场规制改革的成果降低了价格水平，使包括引进各种减价制度在内的收费体系多样化；使企业提高了效率并具有活力；在客观上由于降低价格水平和使服务多样化而扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高（陈富良， 2001）。 西方规制改革的 基本经验是在适当放松传统规制措施的基础上，引进了激励性规制办法。为了提高内部效率而给予的激励方法是多样的，但归根到底可分为两类：一是给予竞争刺激，使企业提高经营效率。主要有特许投标制度和区域间竞争。特许投标制度的基本思路：通过拍卖或招投标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，以使最有效率的企业能够中标，同时也使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图。不仅如此，由于特许经营权通常没有规定的年限，以致在潜在的竞争压力下，特许经营企业为防止在一经营期限中丧失特许权，而只能不断地降低成本，改善质量 ，进一步提高生产效率。区域间竞争是将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部效率的一种形式。二是给予企业提高经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬。主要有社会契约制度和价格上限规制。社会契约制度是指规制当局与被规制者之间在修订收费时，就各种成本签订合同，能够实现比合同规定的成绩好，则给予企业报酬，否则给予处罚的一种方式。价格上限规制是规制当局和被规制企业之间的类似于上述社会契约制度的形式签订价格变动合同，规定规格的上限，使价格只能在规定上限以 下浮动。 我国政府规制改革过程中，借鉴西方成熟市场经济条件下的规制理论与实践经验，在某种程度上，为我国政府规制改革提供了捷径。但是，由于历史文化背景、国体政体、所处阶段等诸多方面的显著差异，我国与发达国家规制改革面临的问题“形似而神不似”，路径依赖决定了用舶来“药方”解释与解决中国规制改革面临的问题必然难以实现“药到病除”。在“拿来主义”之后，进行去伪存真的本土化改造应是中国规制体系完善与创新进程中的应有之义。 我国转型经济中的政府规制改革，应走松紧结合的道路。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来 的高度的计划管制；另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策与制度。这是由经济转型的特点所决定的。 前文所述改革开放以前，中国实行的一直是比较严格的计划经济体制，而作为政府对微观经济主体的活动所进行的直接干预的政府规制，也一直是计划经济体制下的严格的、全面的直接干预。政府规则的行为集中表现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。改革开放以后，随着市场化改革的逐步深入，尤其是社会主义市场经济体制目标的确定，计划经济的弊病也日益成为人们所认识，以往计划经济体制开始逐步被打破，适应新体制的规制政策逐 渐建立。西方规制改革的经验表明，放松规制并不意味所有规制措施的终结。西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时，社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而得到加强；在自然垄断领域放松规制，引入竞争因素，并以激励性方法对传统规制方法进行改革。可见，从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性看，中国都必须建立松紧相宜的规制制度，放松规制与强化规制并重。在当前，规制重构应主要抓好以下几个方面。 1.矫正政府失灵，对规制者进行规制。我国行政性垄断的大量存在对经济的危害众所周知，建立一套使规制者以谋取 社会福利最大化的规范体系是必要的。为体现政府规制的合理性和公正性，必须通过对行政职权的重新规范（张克中， 2002）。首先要规范或取消各种机构的立法资格，建立各种利益集团为代表正式参与的公开透明的规定和制度。打破部门、地区之间依靠立法制定政策、维护部门利益的行为。同时调整各级政府机关审批权限，向许可证制度开刀。借鉴美国经验，建立由各种独立出来的委员组成行政委员会，使独立委员会成为规制主体，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会组织。我国可考虑在国家经贸委、国家工商局、国内贸易部及社会中介组织的 基础上，制定相应的法律，组建更加独立的反垄断机构。其次要政企分离。实践证明，长期政企不分的经营体制导致了效率低下，只有实行政企分离，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制，提高政府规制的效率。 20 世纪 90 年代以来，政企不分的框架有了较大改变。但国际经验表明，有效的政企分离不仅要把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为自然垄断产业规制者的政策制定、调控和作为这些产业中国有企业所有者代表享有所有权三种职能的分离。现行的政府部门既制定规制又执行和运用所定的政策，使政府作为所有者代 表的作用不明确。成立独立的机构并实现企业的市场化运营已经成为垄断行业规制体制进一步改革的重要思路。 2.放松规制，培育产权多元化市场。放松经济性规制，是以向规制产业引进竞争机制为目的。目前，在我国经济运行过程中，比较统一开放的全国性市场体系并没有真正形成，而是被各级行政部门和地方政府的“条条”与“块块”不同程度地分割。市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。一些行业仍基本以国有独资企业为主体，形成独家垄断或多家垄断的格局，为了消除垄断行业的非效率性，可以采取通过引入民间投资主体自由于进入竞争性环节，或是能 够参与垄断环节的特许权竞争等民营化形式，对现有垄断企业进行股份制改造，使其成产权多元化的现代公司制企业，培育不同的市场交易主体，完善市场交易机制。 3.充分培育和发展民间协会、中介组织等社会团体组织。对政府和市场来说，中间组织是一种中介，既是市场和政府传递信息的途径，也是市场关系的维护者。由于行政化的力量无处不在和过于强大，中国民间性质的经济组织几乎没机会得到较快的发展和较大的生存空间，社会民众及团体的监督影响能力甚微。中国香港注重社会监督的力量取得了较好的效果，比如公共交通是放开的，任何人都有权申请经 营交通运输的牌照，但是，牌照的数量是有限的，想拿到牌照必须通过拍卖，牌照在公众监督下进行拍卖，老百姓有监督权。充分培育和发展中介组织，加强消费者的知情权，提高政府规制的社会监督能力，在垄断性行业建立专业消费者、民间团体组织的监督，这也是我们为促进和培育公平竞争市场需要解决的重要问题。 【参考文献】 ［ 1］史普博 .管制与市场［ M］ .上海：上海三联书店、上海人民出版社， 1999。 ［ 2］Mitinick. 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