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PPP 项目管理 —— 值得社会广泛关注的事物 1. PPP-一个值得社会广泛关注的事物您每天读报纸、看电视、上网络、听新闻，随时会看到下列内容：政府职能转换和国有企业改革；投资体制改革和多种经济成分；企业股份制改造和管理人持股；地区经济差异和个人贫富悬殊；垄断行业超额利润和福利腐败；教育行业收费标准和教学质量；医疗行业收费标准和服务标准；民办教育和私立医院的法规监督；……等等。当前社会的诸多热点问题都涉及到一个历史上存在以久的问题，既社会资产公有制和私有制的问题。 90 年代以来，联合国、欧盟、各个国家和地方省市分别在探索 PPP，既以公私合作的形式从事社会 基础设施的建设和经营。无论是在公有制经济社会，还是在私有制经济社会，社会基础设施的建设和经营面临着哲学上的“悖论”或称为“二难推理”。由政府部门建设和经营，政府的社会职责带来经济效益低下问题。由私有化企业建设和经营，企业经济利益最大化目标带来社会效益不良问题。公私合作的方式（ Public Private Partnership-PPP） 是解决社会效益和经济效益矛盾的一个途径。 PPP 在公有制和私有制之间具有多种折衷方式。针对社会基础设施的建设和经营，选择合适的方式能够兼顾述社会效益和经济效益的双重要求，并成 为近 10 年来，世界各个国家在改革和发展中探索的新方向 ,也许 PPP 表明了无论“东方”还是“西方”，对政治经济理论中“黑猫”和“白猫”的“颜色”差别的轻视，重视的是能够带来综合实施效果的“好猫”。公私合作的方式（ Public Private Partnership-PPP）还可以作为政府发展经济的一个策略，这对于目前还没有足够资金投入基础设施建设的中西部地方政府尤其有意义，在理论上政府可以使用税赋收入和金融市场来投资和组织经营社会公益项目。作为贫困地区政府发展经济的策略，政府也可以采用公私合作的方式来获得对基础 设施建设的投资补充和经营管理的专业技术。近十年来，联合国、欧盟、各个国家和地方省市分别建立起不同职能的 PPP 组织、制定政策法规、提供实施指导、研究操作方法、积累成功样板、交流合作经验和提供讨论平台，形成了世界性的 PPP 公私合作趋势。 2. PPP 的定义、目的、范围和条件 :PPP 定义：加拿大 PPP 理事会对 PPP 的定义是 “为了最好的满足明确定义的公共需求，公共部门与非公实体之间根据各自的专业特长，适当配置资源、风险和收益的一种合作方式”。 PPP 目的：公私合作（ PPP）的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中 ,引进改善和创新，发挥资金的最佳价值、提供完善的服务设施和创造优良的社会效益，其核心目的是发挥资金的最大价值，既“ Value for money ”。 PPP 条件： PPP 项目必须施行公正、公平、公开的公私合作原则。另外，国际组织、各国政府和地方政府在PPP 合作中的共同经验表明，成功 PPP 合作的先决条件是：（ 1）坚实的法律框架（ 2）明确的政府职能（ 3）能干的执行团队（公私）（ 4）透明的规定程序（ 5）科学的操作方法尽管 PPP 合作具有很多优点，必须认识到 PPP 合作在设计、实施和管理中的复杂性。只有在与其他方式比较中 证明具备公私合作的先决条件、能够达成各方目标、增值社会公益服务， PPP 合作才是倾向性的选择。各个国家和地方政府对公私合作范围具有不同的规定领域和重点领域，个别国家甚至将合作范围扩大到监狱管理、警察训练、军队后勤和军事训练服务（英国）和国家军事行动（美国），但是 PPP 合作主要集中在涉及社会公益效应的领域内，联合国发展署（ UNDP）对 PPP 项目是按照下列范围进行分类：（ 1）供水与水处理（ 2）固体废物处理（ 3）能源（ 4）市政工程（ 5）公园与娱乐设施（ 6）公共交通（ 7）桥梁与道路（ 8）地区经济开发（ 9）公共房屋建筑 （ 10）通讯服务（ 11）医疗保健（ 12）教育服务（ 13）其他市政服务 3. PPP 的合作模式在社会资产的公有制和私有制之间，具有公私合作的多种形式，在这段连续的合作领域，政府从所有者 /经营者向规则制订者 /监督者的角色在转换。 下列模式的名称是加拿大 PPP 理事会总结的 PPP 模式，在不同的国家可能采用的专业术语有所差别，并可能还有没包括的 PPP 模式 :设计 -建造（ DB): 私企根据政府部门的性能要求 设计和建造基础设施，通常采用固定价格的方式。因此费用超支的风险是由私企承担的。（有人认为 DB 不在 PPP 的范畴）经营 -维护（ O&M)：根据合作合同，私企在一定的时间阶段内经营公众拥有的资产，资产的所有权为公众所有。设计 -建造 -融资 -经营（ DBFO）：私企在长期租赁合同条件下设计，融资和建造新的基础设施，在租赁期内经营上述设施并在租赁期末将设施移交给政府部门。建造 -拥有 -经营 (BOO): 在政府协议和现行法规的约束下，私乞融资、建造和拥永久性拥有和经营社会公益设施。建造 -拥有 -经营 -移交 (BOOT): 根据特 许经营权，私企在固定的时间阶段融资、设计、建造和经营某设施（收取使用费用），在特许经验经营期限后，将所有权移交给政府部门。购买 -建造 -经营 (BBO): 在固定资产升级和固定期限经营合同条件下，将公有固定资产移交给私企或准公有制实体，在移交期限内政府通过合同实施控制。特许经营（ Operation License） : 私企（通常在固定期限内）获得公共服务设施的经营权利，较多应用在 IT 行业。项目融资（ Finance Only） : 私企，通常是金融服务企业，通过各种投资工具，例如长期租赁或债卷发行为 PPP 项目提供 资金。 4. 私企在 PPP中的价值在社会基础设施的建设和经营中，非公有制机构的介入可以提供的价值是投资的新来源，资源的更好利用和产生公共资产增值。当然，这也意味着 PPP合作是具有投资能力和尚在寻找投资机会的私有企业的巨大市场。在 PPP 项目中，私有化企业的作用如下：（ 1）加快基础设施建设速度：额外投资的进入（ 2）加快设施投入运行：经济效益驱动私企的快速投入（ 3）降低全生命期成本：私企在经济激励下的成本降低（ 4）更好的风险分担：私企对投资风险和经营风险的分担（ 5）改善经营绩效：私企可能在改善绩效中获得经济奖励（ 6）提高服务质量： PPP 合同中的惩罚、资产投入的增加和对革新的奖励（ 7）增加额外收入：私企资产的额外利用（ 8）增强公共设施管理：政府放弃经营专注管理监督和引入竞争机制。 5. PPP 与法律法规关于 PPP 与法律法规的关系，联合国发展署 2000 年 PPP 论坛作出如下结论（ 1） PPP 需要国家机器和法律体系来保证其存在的合法性 ,这包括明确的国家政策、法律规定和有力、透明和独立的金融层面和技术层面的法规框架，以及国家机构明确的职责分工。（ 2）中央与地方政府的非集权化（ Decentralization)是 PPP 在地方政府取得成功的先决条件 。中央政府和地方政 府的责任转移可能伴随财政支配转移，以使地方政府通过财税征集或其他金融手段，如贷款、债卷、来获得足够的金融能力。（ 3） PPP 的成功要求地方政府的各级部门必须具有强烈的与非公方的合作意愿，以便在可承担的价格下，为地方居民提供各种社会公益服务，这些社会公益服务属于政府部门不能独立提供的服务。（ 4）地方政府必须认识到 PPP 并不解脱政府对公共服务质量的责任。地方政府必须从机构上、金融上和心理上接受这一现实 -政府不再是公共服务的唯一提供者，并充分认识政府作为监督者 /管理者的新角色。这包括地方议会（人大）为支持 PPP 的立 法能力。（ 5）地方政府，尤其是较小的地方政府，与非公机构建立健康合作关系的能力必须加强。因此，对发展的协助支持应当以向小社区提供 PPP 解决方案为导向，增强建立地区的 PPP 能力。（ 6）无论是基于自身能力还是与国际投资机构合作，国家级的非公有制机构作为基础服务提供的潜在合作者具有中枢的角色。政府与全国性的和地方性的非公有制机构之间的对话要加强，以便定义共同的目标和排除潜在的障碍。 PPP 政策制订和方案设计能力的增强活动应当有非公有制机构的全面参与。另外非公有制机构应当加强自身的技术能力和管理能力以便提供有效的服务 6. PPP 与国家机器 PPP 涉及到政治经济理论、国家机器、法律法规、国家政策、发展规划等一系列问题。坚实的法律基础和明确的政府职责是 PPP 合作取得成功的先决条件之一。国际上公认的三个PPP 合作领域领先的英国、澳大利亚和美国（主要在供排水行业）主要是在政府立法、规划、监督、指导方面具有领先地位。中国政府在 2004 年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》和 2005 年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等为 PPP 的发展提供了法律依据。《物权法》的修改和《代建制》的推行分别代表了在 法律框架的逐步形成和实施步骤上的具体行动。各个地方政府相继出台了不同行业的政府政策和条例规定。值得引起注意的是当前除了法律框架建设之外，各级政府的公私合作能力建设。联合国发展署在 2000 年 PPP 论坛上提出下列建议的行动：（ 1）为地方政府部门、非公有制机构、法律法规制定者提高能力，需要设计和提供需求评价体系、工具方法和培训课程。（ 2）利用网络技术建立 PPP 网络平台，分享 PPP 运作的知识和经验教训，建立 PPP 发起议案的数据库和争议辩论的论坛。各种成功的 PPP 政策和地方法规可以通过网络平台获得。（ 3）建立政府部门 与非公有制机构的对话平台和经验交换论坛下图是加拿大昆士兰政府的投资 3000万美元或净现值 5000万美元）以上项目的政府项目团队结构 7. PPP 的争议公私合作 PPP 的发展在各个国家和地区也存在不同的意见或疑问，集中为：（ 1）私有经济的发展和扩大是否会削弱国家对经济的控制能力，甚至政党的领导地位问题。这方面的问题有著名经济学家刘国光教授的对市场化的质疑，加拿大的政治文化也被认为是推行 PPP 的障碍。（ 2）私企的经营是否会带来股东利益超越公众利益，从而带来社会公益服务的质量下降，尤其是在医疗和教育行业。这方面的事 例有美国高昂的医疗费用。（ 3）公私之间投资合作、经营合作甚至资产转移是否会带来公有资产的流失。（ 4）公私之间投资合作、经营合作甚至资产转移是否加剧权利滥用和腐败贿赂（ 5）社会公益组织的经营改组是否会带来部分人员的失业。加拿大 PPP 协会针对上述问题对社会公众进行了有限人数的调查，调查结果是社会公众的支持率在 80%以上。8. PPP 的透明合作过程在保证坚实的法律基础和政府 PPP 项目实施能力的基础上，透明的 PPP 项目合作过程是保证 PPP 项目公正、公开和公平的重要措施。欧盟委员会对 PPP 的合作过程提出下列指导意见： 更加具有指导意义的是各个地方政府的透明合作过程要求，这种“不厌其烦”的动力来自于如何把纳税人的钱花好的目的，既实现资金的最大价值（ value for money）。由于 PPP 项目的特征与传统的政府建设承包项目具有很多类似的内容，PPP 项目过程与传统的政府项目招标过程有很多类似，区别在于针对 PPP 项目特点，进行一些特殊的规定，例如风险配置、合作条款和政府比较模式（ PSC）等问题。 2001 年 9 月，为了适应城市快速发展的需要，澳大利亚昆士兰政府发展局制定和发布了《公私合作指导纲领》，规定政府公私合 作项目，应当根据下列步骤进行实施。政府发展局内的基础建设合作部（ Infrastructure partnership taskforce-IPT)是公私合作政策和指导文件的制订者和政策实施的协调者，政府的各个职能局是行业所属项目的组织者、执行者和合同管理者，财政局是项目的资金顾问和融资协调者。议会预算审核委员会是项目批准机构。项目政府投资在3000 万美元，或项目的财现值在 5000 万美元以上时，项目实施过程为： 9. PPP 项目结构 无论是合作中的政府，还是私企，需要明确 PPP 项目利益相关者的项目角色、驱动因素和职能关系。下图表示的是 PPP 项目的典型利益相关者。10. PPP 项目的风险分担由于未来的不确定性， PPP 项目的风险分担在理论上是公正、公平、公开原则的体现。更加现实的理解是风险分担是“在今天分配明天的收益和支出”。不同行业、不同环境和不同规模的 PPP 项目具有不同的风险因素，需要具体项目具体分析。 上图所列风险因素仅仅是 PPP 项目的典型参考性风险因素。（未完待续）