农村基层小微权力腐败的发生机理及其治理机制研究.docx
农村基层小微权力腐败的发生机理及其治理机制研究 * 胡卫卫 1,2 陈建平 1, 2 唐丹 1, 2 ( 1.福建农林大学公共管理学院, 2.福建省农村廉洁建设研究中心 福建 福州 350002) 摘要: 社会治理的重心在基层,而基层权力腐败已成为普遍问题,对基层善治造成了巨大挑战。本文揭示了农村基层小微权力腐败的特征并剖析了其发生的内在机理,认为小微权力腐败主要受到 农村法治不健全,监管机制不完善,村干部廉洁教育的缺失、村 干部的经济人理性、村民利益表达机制的真空等因素 的影响,最后从 健全农村法治体系、完善农村基层监管机制、加强对村干部的廉洁教育、建立小微权力清单制度、建立畅通的村民利益表达机制 等方面提出对策建议。 关键词: 农村基层;小微权力;依法行政;监管机制;权力清单 The mechanism of small and micro power corruption in rural areas and its mechanism HU Weiwei, CHEN Jian ping TANG Dan, (1.College of Public Administration, Fujian Agriculture and Forestry University, 2. Research Center of Building a Clean Rural Areas,of Fujian Province, Fujian,Fuzhou,350002, China) Abstract: The focus of social governance at the grassroots level, and grassroots power corruption has become a common problem, the grassroots good governance has caused a huge challenge. This paper reveals the characteristics of small and micro power corruption in rural areas and analyzes the internal mechanism, the lack of supervision mechanism, the lack of honesty education of village cadres, the economic *基金项目: 2015 年度福建省中青年教师教育科研重点项目:基层小微权力 腐败的发生机理及其治理机制研究(编号: JAS150210); 2015 年度福建省社科规划项目:反腐新常态下基层公职人员的职业心态变化及均衡激励机制研究(编号: FJ2015C103)。 作者简介: 胡卫卫( 1990-)男,河南济源人,福建农林大学硕士研究生,研究方向:廉政建设和生态文明。陈建平( 1980— ),男,福建南平人,副教授,福建省纪委监察厅特约研究员、福建省高校人文社科基地 “ 农村廉洁建设研究中心 ” 常务副主任,主要从事公共管理理论与实践、腐败治理与廉政伦理方面的研究。为通讯作者。 唐丹( 1992-)女,四川泸 州人,福建农林大学硕士研究生,研究方向:公共管理与环境治理。 rationality of village cadres, and the vacuum of the mechanism. Finally, we put forward countermeasures and suggestions on improving the rural grassroots regulatory mechanism, strengthening the rural cadres' integrity education, establishing small and micro power list system, establishing a clear mechanism. Key words: Rural Grassroots; Small and Micro Power; Law Administration; Supervision Mechanism; Power List. 引言 : 十八届四中全会将“依法治国”放在更加突出的地位,为农村基层治理提出了新的要求。农村基层小微权力腐败已经成为影响农村民主政治进程的关键因素。在当前全面深化改革的大背景下,农村腐败问题突出,这种小微权力的腐败形式已经成为我国面临的政治问题,如何有效的治理农村小微权力是党和政府面临的一大难题。十八大将反腐倡廉放在更 加重要的位置,反腐败已经涉及到各个领域,有关反腐的理论和实践都在不断完善,并取得很好的效果。笔者统计了中国知网近五年直接关注农村小微权力腐败学术研究的情况,研究发现:自十八大以来,关于农村小微权力腐败的研究呈现明显的上升趋势,特别是 2014年达到 37 篇,是 2013 年数量的 10 倍, 2015 年,因为数据还 在统计之中,只是呈现部分的数量,但可以明显看出仍然保持较高的增长态势。 图 1 近五年关于农村小微权力腐败的研究趋势图 一、 农村基层小微权力腐败的特征 (一) 窝案串案 问题严重 窝案串案发生 是一定范围内的系统性腐败问题,农村基层小微权力的塌方式严重损害村民的利益,破坏村委公信力。从村委选举的过程来看,一般是宗族在选举过程中发挥重要作用,其选举的人员之间存在盘根错节的关系,仅仅单个人的腐败很难实现 [1]。在缺乏有效监管的情况下,各个村干部之间为谋求自身利益会和其他村干部达成一种默契,往往的结果是形成腐败的链条。监管责任未落实、农村廉洁教育缺失使得 窝案串案 腐败现象严重。 (二) 经济腐败占主导 经济腐败是指贪污受贿,侵吞农村三资等与经济利益相关的腐败。实践证明:仅仅依靠村干部的工资收入很难满足其生活的需求,特别是农村近几年来土地流转、村庄改造、农村社会保障等众多项目使得村干部在经济利益面前迷失自己,公共权力异化为私人权力,腐败产生。随着农村经济的发展,国家在“三农”方面投入了大量的财政资金,经济的发展往往伴随着腐败的产生,严重阻碍了农村党风廉政建设的进程。 (三) 干部违法违纪呈高发态势 近几年来,从查处的村干部小微权力腐败的情况来看,案件查数的数量增多,涉案的金额巨大,违法犯罪的形式多样,村干部违法犯罪 呈上升趋势,一项数据表明:村干部权力腐败引发的群众上访占到总量的 70%以上。从村干部违法犯罪的形式来看主要有公款挪用,贿选,假公济私,侵吞农村集体三资、权钱交易、克扣补贴等。 二、 农村基层小微权力腐败的发生机理 农村基层小微权力腐败是权力腐败的一种,权力具有强制性、扩张性和腐蚀性。阿克顿说过权力是一种必要的恶,权力产生腐败,绝对的权力产生绝对的腐败。如果公共权力不加以节制,就会创造权力寻租的空间,公共权力就会异化为私人权力,腐败就会发生。小微权力腐败行为的发生首先要具备腐败的基础,其次要有腐败发生的可能, 最后具备腐败的动机,这是权力腐败的内因,同时还要具备腐败产生的外部环境,这一系列的因素最终使得权力腐败行为的发生。 农村基层小微权力腐败行为主体 村民自治选举 制度不完善 制度 执行 不规范 经济人理性 具备腐败的 渊源 具备腐败的可能 具备腐败的动机 内在因素 不 良 传 统文化 具备腐败的 内生 环境 腐败行为产生 图 2 农村基层小微权力腐败的发生机理图 (一)农村基层小微权力腐败的 渊源 村干部是农村基层小微权力腐败行为主体,村干部是村民通过自治机制选举产生。一般来讲,能够选举成功的村干部要么有钱,要么是大家族的成员,中国是一个讲人情的国度,村干部一般代表本宗族的利益,这就具备了产生腐败的渊源 [2]。村民自治包括民主选举、民主监督、民主管理和民主决策。在实际中,“四个民主”很难落实,原因主要有三个方面:(一)村民自身素质有限。作为村民自治的主要参与者,村民本身的文化素养直接关系到“四个民主”的实践效果。村民民主意识低下和思想观念落后导致对基层小微权力的监管出现真空。(二)村干部作为小微权力 行使的主体,由于自身法制观念落后,对腐败行为的认知存在偏差使得在腐败诱惑面前不能够很好的控制住自己的私念。(三)村级组织机制不健全。村规民约是农村实现自我管理、自我教育的重要手段,但是村规民约的一些弊端 ,比如“家长制”,“土规矩”等与现行法制相冲突,这种占主导的软约束使得村干部在欲望面前有恃无恐。 (二)农村基层小微权力腐败的可能 农村基层自治从制度设计到制度的运行都存在很大的问题,特别是缺乏有效的监管机制,村集体三资信息不公开透明,贿选现象普遍等为村干部权力腐败制造机会,使小微权力腐败成为一种可能。监督机 制不完善是小微权力腐败成为可能的主要原因,一是群众的监督意识薄弱,大都抱着一种“事不关己、高高挂起”的心态,遇见不合理的现象并未加以制止;二是群众遇到村干部滥用职权的违法行为即使想举报,也没有一个正常的投诉渠道,最终不了了之。 (三)农村基层小微权力腐败的动机 村干部作为农村基层自治的主体但首先是作为理性经济人存在的,在选举期间为了上位不惜重金去贿选,一旦上台后,就会想尽办法通过非法途径收受贿赂弥补自己选举前的损失,出于成本 -收益的考虑致使出现小微权力腐败的动机。在当前中国农村,村干部选举的成本比较昂贵, 而村干部每个月的工资收入非常低,很难维持日常的开支,这会使的村干部产生不平衡心理 [3]。农村城镇化已经成为一种趋势,城镇化的过程往往伴随着拆迁,房屋重建,土地流转等一系列问题,每一项都涉及巨大的财政资金,在经济利益驱动下,村干部往往会铤而走险,以达到以权谋私,中饱私囊的目的。 (四)农村基层小微权力腐败的 内生 环境 农村基层小微权力腐败的产生根植于中国传统文化,中国传统文化这个大的环境孕育腐败。我国著名社会学家费孝通在乡土中国中提到,中国社会是一个熟人社会,在这样一个社会环境里,农村基层治理主要依靠村规民约来 规范,依据宗族法理来管制,人情大于法,法不责众,在这样的环境氛围里缺乏权力制约和监督的有效机制,人治大于法治,人的主观性往往产生腐败。在中国的传统文化里倡导“学而优则仕”,“官本位”思想严重,人们认为升官就是为了发财,一旦有了权力就有腐败的动机,整个社会人们都这样想,极容易产生腐败的温床。这为腐败行为的发生创造了 内生 环境,这些内在因素和 内生环境 导致腐败行为产生。 三、 农村基层小微权力腐败的多维成因分析 (一) 农村法治不健全 社会主义法治建设进程的不断推进,农村法治建设也取得显著的成果,农村法治建设的完善为社会主义新农村建设打下了坚实的基础,为农村经济的发展提供了重要的保障。但是随着改革的进一步深入,农村法治建设在农村经济和社会结构的调整和变迁下出现了法制缺位的现象,现有的农村法治建设落后于城市法治建设的同时,也无法跟上社会高速发展进程 [4]。农村法治建设的不健全主要体现在一下三点:第一点,农村立法存在缺失。我国是农业大国,农村人口的比例远高于城市人口,虽然“三农问题”一直被“中央一号文件”重点关注,但是农村立法在国家立法的比重 远远达不到时代发展的要求,其中主要表现在农村立法的滞后,缺乏充分的法制保障;农民权益在农村立法中得到不到有效体现;农村立法层次低,效率差,稳定性不高容易变动,法规实际执行困难重重等。农村立法越往基层,政策的制定力和执行力就越差,效力就越低,很大程度上阻碍了农村的经济发展和农村法治化蓝图的实现。第二点,农村法治主体缺位。人民是法治的主体,农民更是推动农村法治进程的关键所在,但是在实际生活中,农民群体整体素质不高、法律接受和认可度有限、缺乏民主法治意识、法律运用能力差等因素导致了农村法治主体性的缺失。第三点,农 村执法困难度高。影响农村法制化进程的又一重要因素就是农村执法的困难,一方面农村执法力量较为薄弱,执法人员素质参差不齐,另一方面农村执法监督制度缺失,监督滞后,权责不清,监督主体缺乏沟通,各自为政,无法形成合力。农村执法受限于多种主客观因素,不仅影响了农村执法的效力,也阻碍了农村法治化建设。 (二)监管机制不完善 村官腐败是基层自治肌体细胞的的“病原体”,它严重的侵蚀了党的执政根基,直接侵害了广大人民群众的根本利益,农村腐败问题已成为我国建设法治化国家进程中亟待解决的首要问题。随着城市化进程推进,农村土 地,矿产资源等被重新重视起来,农村集体经济快速的发展离不开我国对“三农”问题的重视和补贴力度的加大,农村基层小微权力也变得更具“价值”和“含金量”,但原有的农村基层小微权力的监督力量和方式没有与时俱进,使得农村权力和监督脱节,导致村官腐败问题积弊更深、扩散更广 [5]。农村基层小微权力的监督机制不完善是直接导致村官权力异化,农村腐败贫乏的关键因素。村委会作为农村基层的自治组织,而乡镇街道更不是相对意义上的“上级”角色,在实际的工作中很难对村级事务进行统筹的监督和约束。再加上村务信息公开度不高,透明度有限,村民 民主参与意识不高和自身素质不足往往无法对基层小微权力形成有效的监督,农村基层小微权力集中于村支书手中,村委会的权力过大而又缺少相互制约的监督机构,在群众监督难以发挥作用,又缺乏相应的权力监督机制给了农村基层小微权力不断寻租腐败的的空间。 (三)村干部廉洁教育的缺失 随着改革的深入和工业化、城镇化步伐的加快,农村的社会结构和生产方式产生了深刻的变化,新的组织形式和利益关系不断的涌现,复杂的社会生活关系网络让农村基层党风廉政建设面临诸多的新情况和新问题。由于廉洁教育的缺乏,村干部队伍作为贯彻党的基本路线、方针,服务群众、引领社会主义新农村建设的重要角色面临着廉洁自律的重大考验 [6]。农村廉洁教育缺失所面临的困境主要体现在以下几个方面:第一点,村干部对党风廉政建设工作不重视,没有认识对廉洁教育的重要性,主观上懈怠,缺乏应有的紧迫感和责任感。侧重于经济的发展,而轻视文化精神层 面的廉洁教育,侧重于开会检讨而忽视长期的学习和培训。第二点,廉洁教育体系不完善,不能与市场经济的发展相适应。农村基层由于经济、文化长期落后于城市,深受封建残余思想和资产阶级腐朽思想的影响,宗族观念和宗派思想严重,缺乏科学、系统地学习贯彻廉洁教育文化,常以老一辈的经验作为行动准则,法律法规意识淡薄,心中缺乏法治信念,思想上的不先进导致淡忘全心全意为人民服务的宗旨,工作作风简单粗暴极大地伤害了群众的感情,最终在金钱和利益中迷失自我,走入歧途。 (四)村干部的经济人理性 村干部是由村民通过民主选举推选出来的 ,是村庄的精英,也承担着管理和服务村子,带领村民走向幸福美满道路的重大责任。但是,村干部作为普通人、经济人,有自身的利益追求。因此竞选村干部的动力就是能够获得利益,这个利益主要体现要两个方面,一个是抽象收益,如面子、家族荣誉、理想抱负等,一个是实体收益,即经济收益,包括合法、非法的,正当的、不正当的。由于农村在精神、文化方面发展不足,村干部作为经济人自然而然的将重点转向了经济收益。从人性角度看,村干部作为自然人,追求经济利益,想要用用财富、声望和荣耀是人之常情。从 马斯洛需要层次理论来看,物质需求作为最低级别 的需求是人最基础、最根本的需求,同时这个需求贯穿在每个需要层次之中。“任何一种不断需求的动物,除短暂的时间外,极少达到完全满足的状况,一个欲望被满足后往往又迅速地被另一个欲望占领。人几乎总是在希望什么,这是贯穿整个人一生的特点。”需求是人的天性,没有办法抹杀,只能在一定程度上进行抑制。在缺乏廉洁教育和强有力的监督 机制的约束下,村干部作为经济人会不断地算计着自身的利弊得失,力求经济效益和抽象效益最大化,从而迷失自我,陷入腐败的深渊。 (五)村民利益表达机制的真空 农民是中国最大的群众也是最大的弱势群体,他们常常是政策的被动接受者,也是行政上的被管理者,在就业、公共服务、社会保障以及国家福利各个方面都受到或多或少的限制,村民作为农村的主人,却没有掌握农村发展的真正话语权,农民利益表达机制的真空是让农民沦为弱势群体的罪魁祸首 [7]。由于缺乏农民利益表达机制,农民的利益诉求无法真实的反映,农民利益受损,群干关系紧张的局面时有发生,直接阻碍了新农村的建设和发展,影响了社会的和谐稳定。再加上基层干部的官僚主义、形式主义作风,常常漠视农民利益诉求,进一步激化了社会矛盾。缺乏利益 表达渠道,农民就无法通过正常渠道进行利益表达,非制度化和 非正常途径的利益表达不仅不能使利益诉求得到实现,反而会影响了社会的和谐和新农村建设的进程。 四、 农村基层小微权力腐败的治理路径 (一) 健全农村法治体系 农村法治建设一直以来是我国法治建设的薄弱环节,缺乏完善的法律制度作为支撑,建设健全农村法 治体系就是纸上谈兵,无法落到实处。面对当前的形势边和和任务要求,加强农村的法治建设是保障农村改革发展的重要支撑。健全的农村法治体系,不仅能够为社会主义新农村的建设发展指明前进方向,同时还能够为农村经济、政治、文化的可持续发展提供强有力的法治支持。因此,健全农村法治体系需做到以下几点:第一点,完善农村立法体制是前提。构建完备的农村法律规范体系,不仅要制定完备的农业基本法,还要在农村治理、农业生产等方面制定专门的法律法规体系和规章制定,同时要重视农村立法的价值和明确立法的价值取向,保证农民权益的基础上使农村发展 成为经济形势的新常态。第二点,深化农村执法体制改革 [8]。首先,加强农村执法人员的责任意识和素质教育,规范执法行为,明确执法职责;其次,改革农村执法机构财务体制,健全涉农执法经费财政保障机制,从经济源头上遏制农村执法乱象和寻租、设租的腐败行为。最后,加强基层执法队伍建设,合理配置执法力量,改革农村执法机构多头、力量分散的现状,加强农村执法的监管力度,有效及时地纠正农村执法机构的违法行为。第三点,完善农村法律服务和司法救助。首先,要从侧重事后法律救济向事前防范法律风险转变。其次,农村法律工作者要主动向农民提供 法律服务,改变以往农民需要被动寻找法律服务的困境。最后,司法机关要进一步完善涉农立案服务措施,切实保障农村的合法权益,牢固为民服务意识,为农村法治体系建设的可持续发展提供坚实的司法保障。 (二)完善农村基层监管机制 强有力的监督机制是限制权力寻租腐败的重要手段,以“宁海小微权力清单”为例,它不仅理清了村干部的权力边界,建立其明细的“小微权力”清单,“将权力运行过程进行分解,实施主体内部及各主体之间存在监督制衡”,更规范了权力运行的流程,将“小微权力”所在制度的笼子里,置于法律法规的监督之下。因此必须建立完善的、多维度的权力监督体系,将内部监督与外部监督结合起来,构建全方位、多角度、深层次的监督网络。内部监督要做到以下几点:首先,充分发挥村务监督委员会监督主体的作用,从决策环节、村务公开、资金使用情况等关键环节进行重点监 督。其次,建立村务信息网络,应用先进的网络技术和数字媒体,打造信息公开平台,让权力的运行得到实时监控。最后,加强农村基层小微权力的廉政风险控制,将潜在的腐败风险消除在萌芽之间,廉政风险控制机制与各项监督体系在时间和空间是形成合力,密切配合、功能互补,不断规范和监督权力的异化。外部监督上主要体现在一下几个方面,一是群众村民监督,充分发挥村民群众的监督力量;二是下级监督,打破层级的时空界限,让监督无处不在;三是横向监督,即设立专门的村监会对基层权力进行监督制约,四是上级监督,强化关键环节的监督管理,让权力在阳光 下运行。 (三)加强对村干部的廉洁教育 第一,科学认识廉洁教育。廉洁教育不是纸上谈兵,走走形式而已,要科学认识廉洁教育在维持村干部队伍先进性,提高村干部为人民服务的思想觉悟上具有不可替代的重要作用。将廉洁教育作为党风廉政建设责任制的“龙头”,贯彻在村干部日程生活、工作学习的每个角落,强化警示教育,增强反腐败意识。第二点,加强权责教育,落实党风按正建设责任制度。明确村干部的权责关系,守住道德和法律的底线,防止权力的滥用和误用是廉洁教育的用意所在。通过责任制度的落实,能够形成良好的自我监督、自我约束的机制,并且 具有针对性的廉政权责教育,不仅明确了村干部的岗位责任,什么该做什么不该做,也统一村干部思想和行为的“警戒线”,进一步强化了村干部的廉洁行为 [9]。第三,树立典型人物,大力弘扬廉政文化。清正廉洁自古以来就是为官者的必备修养,例如包拯、郑燮、海瑞等正是因为其清正廉洁、刚正不阿的形象被后世所传唱。因此要大力弘扬廉政文化,充分挖掘廉政的典型人物,树立先进的人物榜样,从群众中来到群众中去。廉洁的典型形象具有充分的说服力和感染力,能够激发村干部的廉洁正气,让广大人民群众接受并怯生强烈共鸣。 (四)建立小微权力清单制度 建立小微权力清单制度是预防农村基层腐败 ,规范小微权力运行的有效措施,通过权力清单,能够最大限度地从小处着手,让小微权力在阳光下运行,确保权为民所用,利为民所谋,从而有效的防止“小权力大腐败 ” 的发生。首先,标准配权。结合农村基层实际情况,根据相关的法律法规制度,对村级组织的权力进行梳理,对村民普遍关心的事项进行归纳,建立权力清单,切实做到“清单之外无权力” [10]。其次,合理限权。建立小微权力清单的目的是在于合法合理的运用权力,让权力在法律法规、管理权限上运行,最大限度的优化小微权力 的自由裁量权,减少随意性和失范性。最后,公开用权。将权力清单、程序运行的过程和结果、规章制度等进行实时公开,内容真实且简洁易懂,让人民群众能够清晰地了解到权力运作的每个方面。 (五)建立畅通的农民利益表达机制 建立畅通的农民的利益表达机制,能够正确的引导和规范农民的利益表达方式,能够支持和鼓励农民通过合法的渠道进行利益表达活动,能够强化农民利益表达的效率和效果。完善的农民利益表达机制将是构建新农村和谐社会的基本前提,维护农民合法正当权益的重要保障,更是推进社会稳定发展的强大力量。首先,要鼓励和加强农民的政 治参与,支持和引导农民的利益表达活动,“通过制度创新、制度完善、制度落实,确保农民“四个民主”的实现,让村民自治真正成为农民有序政治参与的基本途径”。其次,要建立农民利益维权组织。由于农民整体素质不高,力量薄弱,很多农民在面对自身合法利益被侵犯时不懂得拿起法律的武器来维护自身权益,常常投诉无门 [11]。政府引导农民维权组织的建立,在行政上予以配合,法律上予以支持,将能促进农民维权组织的健康发展,守护农民的合法权益。最后,建立健全农民利益表达机制,增强农民利益表达成效。通过利益表达机制,农民的“话语权”能够被 得到肯定和尊重,农民的想法和意见能够真真切切的落到实处,畅通的农民利益表达渠道,不仅规范了农民利益表达行为,同时也为新农村的和谐稳定作出了重要贡献。 参考文献 [1] [美 ]马斯洛著,成明编译 .马斯洛人本哲学 [M].北京:九州出版社, 2007. 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